Жизнь документов в налоговом ведомстве

Ольга Мельник

За шесть с лишним лет, в течение которых в Федеральной налоговой службе России (ФНС) выполняется проект по созданию системы электронного документооборота, сложилось весьма масштабное решение. Работа с электронными документами стала в ФНС нормой и практикуется весьма широко: 70% всей переписки, как внутренней, так и внешней, ведется в электронном виде.

Использование системы электронного документооборота (СЭД) в Федеральной налоговой службе имеет долгую историю. Решение о ее создании было принято в 1999 году. Первоначально в качестве платформы для СЭД был выбран программный комплекс "БОСС-Референт", разработанный на базе Lotus Domino/Notes. В 1999--2000-м в центральном аппарате ведомства внедрялась базовая версия "БОСС-Референта". Со временем стало ясно, что возможности тиражного продукта не покрывают всех специфических нужд ФНС, и в дальнейшем система развивалась на той же платформе.. Разрабатывала ее компания "АйТи", а соисполнителем разработки и внедрения стал Главный научно-исследовательский вычислительный центр Федеральной налоговой службы России (ГНИВЦ ФНС).

Три уровня СЭД

В первую очередь система была внедрена в центральном аппарате ФНС. Поначалу все учетные карточки документов заводились в управлении делами, из-за чего эта структура испытывала огромную нагрузку, но постепенно в постоянную работу с СЭД были вовлечены все сотрудники центрального аппарата. Сам этот процесс, длившийся два года, был очень нелегким: руководство прибегало и к убеждению, и к агитации, и к административным мерам. После того как управление делами прекратило прием внутренних документов от других подразделений центрального аппарата, некоторые сотрудники, лишь бы не оформлять учетные карточки в СЭД, специально ходили на почту и отсылали служебные бумаги как обычные почтовые отправления. И тем не менее они все же пришли к мысли, что проще разобраться с СЭД, чем каждый раз бегать на почту.

К настоящему времени сложилось масштабное решение, включающее три уровня: систему обеспечения работы центрального аппарата (промышленная эксплуатация с 2001 года), СЭД региональных управлений ФНС и СЭД налоговых инспекций. Между всеми уровнями налажено взаимодействие и обмен данными. В единой системе документооборота работает более тридцати тысяч пользователей, и число это растет, поскольку тиражирование системы по всей территории страны еще не завершено. Все региональные СЭД, разработка которых началась в 2002 году, с начала 2004-го действуют в режиме промышленной эксплуатации. Почтовая система ФНС практически является частью СЭД, с нею же интегрированы календарные функции, такие как назначение событий.

Решения для инспекций внедрены в Москве, Московской области и Санкт-Петербурге -- в общей сложности ими охвачено более сотни инспекций. Этот пилотный проект оказался успешным: 1 апреля 2006-го началась промышленная эксплуатация. До конца года такие СЭД намечено развернуть еще по крайней мере в пяти регионах, всего же на электронный документооборот перейдут более 1500 инспекций. С целью экономии бюджетных средств продукт сделан практически коробочным. Специалисты ГНИВЦ ФНС проводят обучение для администраторов инспекций, которые затем выполняют внедрение самостоятельно при участии консультантов из ГНИВЦ и "АйТи".

Схема организации поддержки соответствует общей структуре ФНС. Поддержку первого уровня для инспекций осуществляют администраторы региональных управлений (они ежегодно проходят курс обучения). На специалистов ГНИВЦ ложится поддержка второго уровня и поддержка пользователей центрального аппарата ведомства. Для ее реализации организован call-центр с пятью операторами. Кроме того, используются возможности дистанционного администрирования на базе Lotus Domino/Notes, что при необходимости позволяет сотрудникам ГНИВЦ отслеживать работу систем инспекций. Поддержка третьего уровня, в том числе сложных нетипичных случаев, ведется силами разработчика - компании "АйТи".

Управление развитием СЭД

Одновременно с тиражированием системы идет ее постоянное усовершенствование, введение дополнительных возможностей. "Пожеланий у нас еще на два года вперед", -- говорят в управлении делами ФНС, которое является основным функциональным заказчиком решения и курирует его модернизацию и тиражирование. Развитие решения поддержано системой обучения пользователей, администраторов налоговых инспекций и региональных управлений, а также системой распространения апгрейдов, основанной на возможностях Lotus Notes.

Объем работ по созданию решения оказался велик, и в ходе проекта была разработана схема управления разработкой ПО. В ней важную роль играет этап согласования требований. "С учетом своего опыта мы всегда оцениваем возможные риски и предлагаем оптимальные варианты автоматизации тех или иных функций", -- поясняет Николай Пашкин, исполнительный директор департамента систем электронного документооборота "АйТи". Второй шаг -- собственно разработку и тестирование нового решения - выполняют специалисты "АйТи". Затем изменения системы проходят тестирование в ГНИВЦ ФНС, и только после этого новые возможности СЭД демонстрируются заказчику - центральному аппарату налоговой службы. Время от времени возникают и такие ситуации, когда нельзя с высокой точностью просчитать, каким образом то или иное усовершенствование системы повлияет на ее работу в целом. Поэтому заказчиком и разработчиком было принято совместное решение о внедрении на отдельных рабочих местах пользователей специальных инструментов, позволяющих в режиме опытной эксплуатации выявлять "проблемные зоны".

Отдельную задачу составляет использование электронных цифровых подписей. Они уже введены в центральном аппарате ФНС, но пока не интегрированы с СЭД. Так как документооборот центрального аппарата ФНС составляет более 200 тыс. документов в год, невозможность проверить подпись непосредственно в СЭД существенно сказывается на производительности. Отсутствие ЭЦП или невозможность ее проверить трактуются в ведомстве так же, как отсутствие подписи на обычном документе. Такие материалы возвращаются тем, кто их составлял, -- вышестоящая инстанция просто не принимает их в работу. Развитие ведомственного удостоверяющего центра входит в ближайшие планы ФНС. Но одних программных решений тут недостаточно.

Ведомственные удостоверяющие центры существуют и на уровне регионов, однако здесь пока не сложилась единая система выдачи и проверки сертификатов. Пока каждое региональное управление генерирует ключи ЭЦП для подчиненных ему инспекций, а свои собственные высылает в центральный аппарат. Поэтому и инспекции не могут проверять ЭЦП на документах, составленных инспекциями других регионов. Но проект по созданию единого удостоверяющего центра реализуется уже сейчас.

Обработка входящей корреспонденции

За годы применения СЭД работа с электронными документами стала в ФНС России нормой и практикуется широко: 70% всей переписки, как внутренней, так и внешней, ведется в электронном виде. Секретная документация, включая материалы с грифом "Для служебного пользования", обрабатывается и пересылается по особым правилам, и в этот подсчет не входит. Открытые документы в большинстве своем бумажных аналогов не имеют - они генерируются и хранятся в СЭД.

Оставшиеся 30%, в основном включающие входящую корреспонденцию, требуют ввода. ФНС не располагает ресурсами, необходимыми для автоматизации данного процесса в полном объеме, и поэтому во входящей документации был выделен сегмент особо важных материалов, требующих быстрой обработки и оперативного контроля исполнения, -- это документы, идущие на рассмотрение к руководителю ФНС Анатолию Сердюкову. Они составляют относительно небольшую часть входящей бумажной корреспонденции. ("Если бы мы сканировали и вводили все 30%, нам потребовалась бы не одна, а двадцать сканирующих линеек и отдельный оператор для каждой", - говорят в управлении делами ФНС.) Для обработки этих материалов используется аппаратно-программный комплекс, позволяющий в полуавтоматическом пакетном режиме сканировать, распознавать документы и вводить их в СЭД. Он основан на технологии AIDIS (ABBYY Integrable Document Input System) компании ABBYY.

Процесс организован просто и надежно. Управление делами и другие подразделения ФНС выделяют из входящей почты документы, требующие внимания руководителя службы. К каждому из них готовится проект резолюции, предложение или какая-либо другая сопроводительная справка. Делается это в СЭД. Все документы в системе имеют уникальный штрихкод, вместе с которым и распечатывается готовый проект резолюции. Формируется пакет бумаг, состоящий из проекта резолюции как титульного листа и документов из входящей почты. Собранный таким образом пакет закладывается в сканер. Участие человека в дальнейшей обработке требуется трижды: нажать кнопку "Старт", проверить, все ли полностью отсканировано и щелкнуть на кнопке "Загрузить". После этого все отсканированные документы автоматически помещаются в систему документооборота как приложение к проекту резолюции или иной сопроводительной справки. Таким способом решается проблема пакетного ввода неструктурированных документов: штрихкод служит маркером начала нового и одновременно указывает, к какой записи нужно присоединить вновь вводимые материалы.

Маршрутизация документов на этапе ввода помимо распознавания документа предполагает также возможность передачи в систему его электронной копии минуя этап распознавания - в случаях, когда для работы вполне достаточно только графических изображений. Первоначальная схема работы в ФНС предусматривала полное распознавание текстов, но практика показала, что в нем нет необходимости. После ряда небольших усовершенствований (например, автоматическое удаление из результата сканирования пустых листов) у заказчика даже возникло желание отказаться от контроля после сканирования. "Если сотни раз все было нормально, то зачем же зря тратить время на всяческие перепроверки?" -- задают законный вопрос представители ФНС.

Отметим, что для работы со сканирующей линейкой не выделен оператор. Сотрудники управления делами сами выполняют необходимые операции, благо от основных обязанностей это их практически не отрывает. Они говорят, что в первое время сбои в работе все-таки бывали, но сейчас их практически нет.