Что общего у налоговой службы, избиркома, военкомата и милиции? Налоговые службы занимаются сбором налогов. При посредстве избирательных комиссий граждане РФ осуществляют свое неотъемлемое право избирать и быть избранными. В военных комиссариатах военнообязанные становятся военнослужащими и наоборот. Управления и отделы внутренних дел борются с преступностью... Налоговым службам необходим учет граждан, являющихся налогоплательщиками. Избиркомам — граждан, являющихся избирателями. Военкоматам — военнообязанных и военнослужащих. Органам внутренних дел — вообще всех граждан (не только преступивших закон). Всем нужен учет, а значит, общее у перечисленных органов власти должно быть хотя бы одно — учетная база граждан.
Но ее нет. И поэтому налоговики вынуждены сами заниматься учетом налогоплательщиков, ибо без этого им не собрать налоги и не пополнить бюджет. Избирательные комиссии сами учитывают избирателей — иначе они не смогут выдавать бюллетени. Сотрудники военкоматов и милиции тоже сами занимаются учетом, и это, как легко понять, не добавляет им времени для выполнения своих основных функциональных задач. В таком же положении органы Минтруда, Минюста, Пенсионного фонда, фондов страхования — ФОМС и ФСС... Всем приходится выполнять несвойственные функции по учету населения.
Загсы не "делятся" своей информацией с паспортными столами. Для того, чтобы поставить в ваш паспорт штамп о заключении брака или данные о детях, паспортистка не может запросить загс — она потребует от вас свидетельство о браке или рождении ребенка.
Но самая вопиющая ситуация с оформлением общегражданского паспорта. Потому что практически всей информацией, необходимой для оформления паспорта органами внутренних дел, владеют сами органы внутренних дел. Но собирать ее приходится гражданам.
Допустим, что чисто организационные проблемы решены, — откуда ни возьмись появились нормативные акты, регламентирующие правила взаимодействия федеральных органов власти и передачи между ними персональной информации и других документов, касающихся граждан, автоматизации передвижения документов. Например, органам загсов разрешили предоставлять данные о гражданах паспортно-визовым службам. Проблема решена? Нет. Каждое ведомство собирает данные по-своему, поскольку персональные данные в каждом случае требуются разные, а единые категории персональных данных не определены.
(В скобках позволю себе обратить внимание читателей на следующую деталь — да, загсам не разрешено предоставлять персональные данные граждан в паспортные столы. Но, заметьте, и не запрещено.)
Паспортных столов в России восемь тысяч. Но реальные масштабы бедствия гораздо крупнее. Собственную базу данных (не обязательно компьютерную) ведет каждый отдел кадров, каждый банк, каждая компания сотовой связи — вообще любая организация, которая вступает с гражданами в юридические отношения. Все они, а не только налоговики, страхователи и работники загсов могли бы стать клиентами единой универсальной регистрационной базы — если бы таковая существовала.
И тысячи людей занимаются сбором и вводом одних и тех же идентификационных данных в десятки разнообразных баз данных, регистров и кадастров. И — то, о чем говорится так часто, что уже и говорить-то не хочется — миллионы людей тратят массу времени на заполнение анкет и сбор справок и документов.
Есть такая система, и вы ее знаете
Существует система регистрации (прописки) населения, которая охватывает все население, со всеми его группами и категориями. Подчинить ее общим нуждам пока не удается, потому что она не ориентирована на предоставление комплексной информации о населении.
У системы регистрации масса недостатков. Главный из них — заметная часть населения страны ее попросту игнорирует. Поэтому трудно поручиться за существующие данные прописки, что они достоверны и актуальны. А ведь достоверность базы данных сродни свежести осетрины — база данных либо достоверна на 100,00%, либо, увы, недостоверна...
Кроме того, в данных регистрации нет полной информации о гражданах, не достигших 14 лет, которые "тоже являются частью Вселенной". В России таких граждан — несколько десятков миллионов.
Наконец, даже самые законопослушные граждане, которые вовсе не стремятся обойти существующую систему прописки, часто служат причиной задержки актуализации сведений базы регистрации — просто потому, что они, к примеру, только что родились или изменили семейное положение. Информация об актах гражданского состояния — рождение, смерть, заключение брака, развод — накапливается в загсах и поступает в паспортные столы более или менее стихийно.
И все же система регистрации граждан по месту жительства, несмотря на все ее недостатки, является системой с самым полным охватом. И если добавить к информации, хранящейся в ней, данные, которыми владеют органы загсов...
Пора!
2 марта 2000 года Правительство РФ выпустило подписанное премьер-министром В. Путиным распоряжение № 323-р, гласящее: "Минтруду России совместно с Минсвязи России, МВД России, Минюстом России, ФАПСИ, Госкомстатом России, другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и государственными внебюджетными фондами разработать и по согласованию с Центральной избирательной комиссией Российской Федерации представить до 1 октября 2000 г. в Правительство Российской Федерации проект федерального закона о государственном регистре населения Российской Федерации. Минсвязи России совместно с Минтрудом России, МВД России, Минюстом России, ФАПСИ, Госкомстатом России, другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и государственными внебюджетными фондами разработать и по согласованию с Центральной избирательной комиссией Российской Федерации представить до 1 мая 2000 г. в Правительство Российской Федерации проект концепции создания автоматизированной системы "Государственный регистр населения".
Пока это последний документ, принятый Правительством РФ относительно Государственного регистра населения (ГРН). На данный момент концепция АС ГРН не утверждена, нет и решения правительства о создании собственно ГРН. Но, несмотря на это, работа над концепцией создания АС ГРН практически закончена. Концепция разработана Межведомственной рабочей группой по заказу Ассоциации системной интеграции и разработки информационных и управляющих систем (СИРИУС), созданной при поддержке Министерства РФ по связи и информатизации.
Согласно концепции, ГРН — это совокупность минимально необходимых персональных регистрационных данных граждан РФ, однозначно идентифицирующих личность, плюс документы регистрационного учета населения, сбор которых регламентирован государственными нормативными правовыми актами. ГРН содержит информацию обо всем населении, зарегистрированном на территории России, и содержит основные паспортные данные гражданина, используемые в других системах учета населения. Сбор и хранение в ГРН информации о частной жизни граждан не допускается.
АС ГРН будет территориально-распределенной трехуровневой системой. Три уровня — это территориальный (муниципальный), региональный (субъектов федерации) и федеральный. Создание АС ГРН начнется с муниципального уровня на основе данных автоматизированных информационных систем (АИС) паспортно-визовых служб (ПВС) МВД и органов загс.
Наполнение АС ГРН данными тоже будет осуществляться на муниципальном уровне — с последующей передачей данных на региональный уровень АС ГРН и в другие органы учета населения, в первую очередь в АИС ПВС и загс, а также в ГАС "Выборы", АИС Министерства по налогам и сборам (МНС), АИС Минтруда, АИС Пенсионного фонда (ПФ), кадастры — земельный и недвижимости, регистры — прав на недвижимость и юридических лиц.
Впрочем, что мы все "будет" да "будет"? Как доложил на прошедшей в Вене (Австрия) в сентябре этого года конференции, посвященной проекту АС ГРН, Леонид Марин, директор НИИ «Восход» и председатель совета директоров ассоциации СИРИУС, Министерство связи и информатизации уже работает в этой концепции. Начата работа по созданию ТЗ для автоматизации паспортных столов, паспортно-визовых служб и органов загс. НИИ «Спецтехника» уже разработал ТЗ для создания системы автоматизации паспортного стола с учетом опыта регионов. ТЗ на автоматизацию загс утверждается с учетом опыта автоматизации системы загс Москвы. Параллельно с ТЗ на низовое звено автоматизации разрабатывается ТЗ на ГРН муниципального и регионального уровней. Утверждают ТЗ основные заказчики — Минсвязи, МВД, Минюст. Выбраны опорные регионы внедрения АС — 9 городов, 6 городских районов, 16 сельских районов, всего — 31 муниципальное образование, в том числе Кировская область, Краснодарский край, Москва, Московская область, Нижегородская область, Новгородская область, Новосибирская область, Республика Татарстан, Ростовская область, Самарская область, Санкт-Петербург, Тверская область, Тульская область, Ханты-Мансийский автономный округ, Ярославская область.
Но это не значит, что с разработкой концепции все основные проблемы решены. Концепция АС ГРН пока не принята, закона о ГРН нет. В деталях реализации вопросов пока больше, чем ответов.
ПИН или не ПИН?
В докладе Виктора Лисицина, заместителя директора ВНИИ ПВТИ ("Проблем вычислительной техники и информатизации"), прозвучавшем на сентябрьской конференции, были подняты практически все вышеупомянутые проблемы — отсутствие нормативной базы, непонятные взаимоотношения органов учета МВД и загс, которые должны стать основными поставщиками информации для ГРН, и пр.
Были также перечислены признаки личности, фиксируемые в системе регистрационного учета АС ГРН:
- Личный код.
- Фамилия.
- Имя.
- Отчество.
- Пол.
- Национальность.
- Гражданство.
- Дата рождения.
- Место рождения.
- Реквизиты документа, удостоверяющего личность.
- Адрес постоянного места жительства.
- Семейное положение.
- Родственные связи.
- Дата прибытия к месту жительства.
- Причины прибытия.
- Откуда прибыл.
- Дата выбытия с места жительства.
- Причины выбытия.
- Куда выбыл.
Как известно, одним из главных завоеваний демократии в нашей стране стала победа над "пятой графой". В проекте концепции АС ГРН национальность на прежнем месте после пола, и если бы не инновационный личный код, то это место было бы 5-м. Впрочем, это не только в проекте ГРН — национальность, как известно, уцелела во всех новых бланках документов, кроме общегражданского паспорта. По этому поводу чиновникам была выдана забавная инструкция — при оформлении документов с цитированием паспортных данных по старому образцу графу "Национальность" заполнять по новому образцу — в графе "Национальность" ставить прочерк!
Но мы отвлеклись. Ибо основным камнем преткновения сейчас является самая первая графа — личный код, в просторечии ПИН. В проекте АС ГРН личный код заложен, но не утвержден. До сих пор считалось, что гражданина однозначно идентифицирует номер документа, удостоверяющего личность, — но это не так! Сколько лично у Вас, дорогой читатель, в жизни было паспортов? Даже те, кто ни разу в жизни не менял фамилию и не терял паспорт, но родился в 50-е годы или раньше, скоро получат по третьему!
Специалисты говорят, что без использования личного кода на проекте можно ставить крест. Владимир Мартынов (МВД): "Если не будет принят личный код, создать федеральную базу будет невозможно, нельзя будет даже приступить к ее созданию".
Не могу не процитировать другое высказывание г-на В. Мартынова, относящееся уже к перспективам обмена данными между ГРН и ведомственными АИС: "В стране имеет место настолько серьезная проблема каналов связи, что мы пока можем вести речь только о внутриведомственном решении. О межведомственном доступе к базам данных МВД пока даже не фантазирует"...
Что в Москве?
По словам Леонида Марина, когда представители шведского регистра населения ознакомились с результатами работы по переписи населения в Москве, они были потрясены профессионализмом российских коллег. Как рассказал на конференции Евгений Покаместов, руководитель дирекции по информатизации ОАО МКНТ, деятельность по автоматизации учета населения в Москве основывается на существующих нормативных актах. Московские загсы полностью автоматизированы, начиная с 1991 года есть полный архив записей. В 10 округах Москвы созданы опорные зоны, в них поступают данные из загсов. По словам Анатолия Смирнова, заместителя директора ИВЦ "Инсофт", из 125 районов и 178 паспортных столов Москвы к осени 2001 года было автоматизировано 47 районов и 74 паспортных стола; в базу данных были занесены записи по 2,423 млн жителей (из 9,271 млн). В течение 2002 года московская база данных должна быть полностью актуализирована.
Аналогичные работы, как мы знаем, выполняются и в Санкт-Петербурге, и в других регионах России (опорных зонах). Проекты развиваются за счет местных бюджетов, в отсутствие федерального финансирования и закона о ГРН.
В этой связи стоит упомянуть компании, которые стали спонсорами конференции ассоциации СИРИУС и уже сейчас принимают деятельное участие в осуществлении работ по АС ГРН. Генеральным спонсором выступила Sun Microsystems; спонсорами — Hewlett-Packard и Compaq Computer; спонсорами отдельных мероприятий — ZyXEL Communications, Enterasys Networks, Oracle, APC, OKI, Allied Telesyn; информационным спонсором — "СК Пресс".
А в Австрии?
Представители австрийской администрации любезно согласились ознакомить участников конференции с результатами аналогичного проекта, именно сейчас вступившего в завершающую фазу на территории Австрии — страны с населением 8 млн жителей.
В Австрии 9 земель, 99 округов, 2344 общины и 15 городов с собственным статусом. Город Вена сам по себе является федеральной землей. До сих пор закон о регистрации служил инструментом безопасности, теперь это основа коммунального управления и опорный пункт для соблюдения прав человека. Соответствующая законодательная база в Австрии уже существует — в 1995 году вступил в действие закон об основном месте жительства (Hauptwohnsitz), а в 2001 году принят закон о федеральном регистре учета (Zentrales Melderegister, или ZMR), и 1 января 2002 года он вступит в силу.
Hauptwohnsitz — понятие, на котором в Австрии, как и в России, основано понятие регистрации по месту жительства. Так как у гражданина может быть несколько мест жительства (около 830 тыс. граждан Австрии имеют второе место жительства), он имеет право сам определить, какое из них является Hauptwohnsitz (в отличие, скажем, от Германии, где главным местом жительства автоматически считается место, где супруги живут с детьми). Но если мнение гражданина не соответствует фактической действительности, магистрат может сделать запрос об изменении Hauptwohnsitz гражданина — это связано с тем, что магистратам выделяют средства по числу проживающих на их территории.
Согласно закону о ZMR каждый житель Австрии получит персональный номер — это 12-значный индивидуальный номер, который присваивается автоматизированной системой и не несет в себе закодированных данных, в отличие от номера социального страхования, в котором кодируется дата рождения. Персональными данными жителя Австрии считаются:
- Фамилия.
- Имя.
- Фамилия до брака.
- Дата рождения.
- Пол.
- Религия (для учета прихожан различных религиозных обществ или концессий, таких как римско-католическая и евангелистская).
- Место рождения.
- Гражданство.
- Номер согласно регистру.
- Для иностранцев — номер загранпаспорта.
- Адрес, и является ли он Hauptwohnsitz.
- Данные домовладельца и др.
В результате переписи населения Австрии 2001 года зарегистрировано 8 065 166 жителей; при этом найдено около 500 тыс. неактуальных записей, выявлены десятки устаревших картотек и данных — это у педантичных австрийцев! А у нас что будет?!
Создание программно-аппаратного решения для австрийского регистра и его полное техническое оснащение по всем регионам Австрии стоило около 120 млн австрийских шиллингов, т.е. около 7,7 млн долл., или около 230 млн руб. Для решения была выбрана аппаратная платформа IBM RS/6000 SP, программное обеспечение было написано на Java и основано на IBM WebSphere и DB2 Enterprise Edition. Сейчас систему уже готовы приобрести пять европейских государств, в том числе Германия, а также Великобритания — если она войдет в Шенгенское соглашение.
Государственный регистр населения и АС ГРН нужны для решения социально-экономических проблем и задач социального обеспечения, для обеспечения совместной и слаженной работы различных государственных департаментов, для информационного обслуживания населения. Данные регистра не останутся бесполезными грудами пожелтевших бумаг в архивах, ими можно будет пользоваться и через 100, и через 300 лет. Нашим потомкам будет куда легче узнать о нас, чем нам — о наших предках. Мне запомнилась такая фраза Леонида Марина: «Каждый из нас не хочет пропасть в Истории»...
