Автоматизация документооборота в органах государственной власти

Ефим Старостин

директор по разработке и внедрению компании UpScale Soft (группа компаний «Оптима»).

Всем известна специфика работы по созданию и внедрению информационных автоматизированных систем в государственных организациях. Это и относительно слабая материально-техническая база, и нехватка квалифицированного ИТ-персонала, и «забюрократизированная», чрезвычайно изменчивая нормативно-правовая база, регламентирующая деятельность госсектора. Госорганизации практически полностью ориентированы на «бумажные» технологии, а «бюджетная модель» финансирования проектов сильно ограничивает исполнителей. При этом «уполномоченные представители заказчика» часто меняются. Среднее время реализации ИТ-проектов, как правило, больше, чем среднее «время жизни» государственного чиновника.

Но несмотря на все трудности государственные организации активно внедряют системы электронного документооборота (СЭД), и многие компании — поставщики решений принимают в этом участие. В чем причина такой активизации? Что стимулирует их внедрять и использовать СЭД?

Для чего СЭД госорганизации?

Документооборот в государственном учреждении является чуть ли не главной составляющей «производственного процесса» — очень напряженного и ответственного. И уж если что-то здесь автоматизировать, то в первую очередь документооборот, куда относится делопроизводство, архив, управление деловыми процессами обработки и исполнения документов, контроль исполнительской дисциплины. С другой стороны, главным мотивом внедрения информационных автоматизированных систем на любом предприятии является желание достичь определенных конкурентных преимуществ. Но говорить о каких-то конкурентных преимуществах, которые получат госорганизации при создании СЭД, вроде бы бессмысленно: они не вовлечены в рыночные отношения, не борются за клиентов (как все мы не раз убеждались на собственном опыте), не слишком озабочены поддержанием «имиджа» и сохранением репутации. Что же тогда подвигает органы государственной власти к автоматизации документооборота?

Основная специфика СЭД в государственных организациях состоит в том, что там присутствуют другие побудительные мотивы для внедрения подобных решений. СЭД в госорганизации — в меньшей степени средство снижения затрат и облегчения труда исполнителей и в большей степени инструмент управления ситуацией в руках руководителя для «жесткого» делегирования ответственности и более «изощренного» влияния на подчиненных. И этот «акцент», что называется, дорогого стоит.

Востребованные функции СЭД

Перечень востребованных в госорганизациях функций СЭД определяется именно этим специфическим акцентом. Основным и на сегодняшний день единственным законным способом делового взаимодействия с внешним миром для государственных структур является обмен официальными документами, причем именно бумажными, с подписями официальных лиц и «синей печатью», а не их электронными аналогами (образами) и уж совсем не электронными документами, созданными с помощью средств офисных приложений. В принципе такая ситуация характерна не только для госорганизаций: в нашем отечестве пока нет соответствующей правовой базы и развитой программно-технической инфраструктуры для других способов юридически значимого взаимодействия. Но если бизнес-структуры в состоянии исходя из общих выгод образовывать определенные сообщества, в которых устанавливаются «правильные» нормы информационного взаимодействия, то госорганизации такого позволить себе не могут. Более того, даже внутри собственной структуры электронные документы практически не являются заменой бумаги как неизменного способа управленческого воздействия.

Поэтому основной функциональный блок СЭД в госорганизации — это автоматизация делопроизводства, причем, я бы сказал, с фискальным уклоном. Если для бизнес-структур практически нет нормативных и правовых актов, регулирующих делопроизводство и одновременно являющихся обязательными для исполнения, то в госорганизациях такие регламенты есть. Многие из этих норм жестко устанавливают правила учета и регистрации, а также сроки реагирования или исполнения документов. Поэтому функции records management и контроль исполнения документов должны быть «доведены до изящества».

Похожая картина сложилась и в области управления архивами. Во многих бизнес-структурах правила здесь весьма самобытны, в госорганизациях же архивное дело регламентируется государством со всеми присущими «обрядами и церемониалами». Но если автоматизация делопроизводства — это «святое» (такая функция должна присутствовать в СЭД «по определению»), то на архиве порой экономят. Архивы у нас в основном бумажные, и еще далеко то время, когда они станут электронными. Работают в них обычно женщины, которые обладают необыкновенной способностью ориентироваться в «топологии» своего архива и с поразительной быстротой извлекать из его недр нужный документ. И никакой автомат таких работников бумажного архива не заменит! Только по мере постепенного перехода в электронный вид, когда появится реальная возможность экономить полезную площадь, выбирать документы по атрибутам, штрихкодовым меткам или контексту, автоматизация этой области деятельности будет востребованной в госсекторе. Тогда функциональный блок управления архивом станет обязательной составляющей СЭД в госорганизациях.

Автоматизация деловых процессов

С автоматизацией деловых процессов обработки документов, или, как сейчас принято говорить, с автоматизацией деятельности на основе электронных административных регламентов, вообще беда. В госорганизациях, как правило, не применяется ролевая модель работы исполнителей или экспертов, отвечающих за тот или иной вид операции в бизнес-процессах обработки документов. Фактически, конечно, есть и эксперты, и понимание, кому в конечном итоге приходится заниматься выполнением той или иной задачи или разрешением тех или иных вопросов. Но сам механизм делегирования ответственности при исполнении документов или выстраивания технологической цепочки при выполнении работ не основывается на каких-то заранее определенных моделях. Документ проходит по этапам строго в соответствии с организационной иерархией. В том случае, когда инициатива исходит от первого лица, оно не раздумывает, по какой из описанных моделей начинать процесс обработки документа, а «расписывает» документ в резолюции своим заместителям. Те, в свою очередь, опять-таки спускают его вниз по организационной иерархии, и так далее, пока «награда не найдет героя». Мониторинг процесса осуществляется методом «подъема» доклада об исполнении документа снизу вверх по той же иерархической лестнице. Разве это похоже на исполнение документа с учетом «логики процесса» с целью минимизации сроков и оптимального использования имеющихся ресурсов? Ничего подобного. Есть в этой схеме место для применения технологии Workflow? Вроде бы есть, потому что «предмет труда» перемещается с этапа на этап, от одного должностного лица к другому. Но язык не поворачивается назвать эти этапы операциями процесса. Это не операции оптимизированного процесса по достижению результата, а бюрократический способ возложения ответственности!

Если же инициатива по созданию документа идет от исполнителя, то, опять-таки, использование зафиксированных в информационной системе регламентов процесса чаще всего не практикуется. Когда организуется коллективная обработка документа, то за все операции над ним отвечает только исполнитель, который сам выстраивает процесс, как ему позволяют обстоятельства, сам обходит всех, от кого ему нужна помощь, совет, виза, согласование и т. д. При такой организации процесса использование информационной системы не только не помогает исполнителю, но часто даже вредит. Вот и получается, что функциональный блок автоматизации деловых процессов в госсекторе не в чести.

Думаю, что перелом наступит при появлении «электронного правительства». Тогда-то и придет эра Workflow в органах государственной власти. «Электронным правительством» сейчас болеют все. Но серьезного прорыва в этом направлении не будет, пока бумажный и электронный документы не приобретут равную юридическую силу. Сейчас это уже стало общим местом, поэтому, конечно, решение данного вопроса не за горами. Так что пока разработчикам ПО и интеграторам решений остается томиться в ожидании момента, когда и в госсекторе будет востребован весь спектр функциональных возможностей современных СЭД.