В последнее время понятия "административные регламенты" и "электронные административные регламенты" все чаще встречаются в средствах массовой информации - как специализированных, так и общих. Вокруг этих терминов постоянно возникает дискуссия, связанная с их определением, возможностями реализации и т.д.
Прежде всего, несколько слов о самих административных регламентах. В соответствии с определением, данным в словаре живого великорусского языка В.Даля, "Регламент - устав, порядок или правила какой-либо службы, разъясненные на письме". То есть, административный регламент - это письменное (или зафиксированное в другой форме) определение правил исполнения административной службы. Наиболее важным, с нашей точки зрения, является тот факт, что правила работ, выполнения каких-либо действий существуют не в виде личного опыта исполнителей, а в виде письменных уложений.
Регламенты административной службы в России существуют испокон века и восходят к земским и соборным уложениям, созданным в XVI веке, существуя в виде законов, подзаконных актов, инструкций и т.д. Российский опыт по части регламентов, строго говоря, не всегда удачен (впрочем, как и европейский), поскольку те цели, которые ставились в момент создания регламента, обычно достигались только частично. Например, во времена Петра 1 появились регламенты, которые были основаны в основном на шведском опыте. Но Петр I не достиг ожидаемых результатов, поскольку масштаб государств был несопоставим. Скажем, тот сбор налогов, который был организован в Швеции, был невозможен на огромных просторах России хотя бы по экономическим соображениям. Другой пример: регламент, созданный Александром II и с модификациями действовавший и во времена царствования Николая II, преследовал цель устранения социального напряжения в обществе; и чем это закончилось, мы все знаем. Сейчас мы снова пытаемся перенять опыт, на этот раз у Америки, и надеемся, что получится лучше, чем у Петра 1. На мой взгляд, это тот случай, где должен быть свой, особый путь.
Очевидно, регламенты могут быть хорошими или плохими. Но как провести сравнение эффективности регламентов, как определить, хороши они или плохи? Как понять, достаточен ли он для решения поставленных задач? Одна из проблем здесь - это отсутствие обратной связи. Вопрос даже не в самом регламенте, а в том, что должны быть определенные эволюционные механизмы его развития. Отсева неудачных решений можно добиться только в том случае, когда будет построен механизм обратной связи. И задача, которая стоит перед реформаторами управления сейчас, - не только в том, чтобы прописать регламенты, а в том, чтобы построить правильный механизм развития этих регламентов, эволюции на основании обратной связи, которая будет получена в результате оценки эффективности деятельности. Поэтому оценка эффективности деятельности того или иного регламента очень важна.
Что означает в данном контексте "электронный административный регламент"? Добавление термина "электронный" к общеупотребительным понятиям - торговля, правительство, коммерция - стало в последние годы общим местом, и в подобных случаях важно понять, приводит ли добавление информационно-технологической составляющей к появлению нового продукта, услуги или это просто дань моде. На мой взгляд, электронный регламент - это новый тип информационных систем. Почему? Давайте посмотрим на коммерческие структуры: у них есть бизнес-процессы и оперативные задачи, для управления которыми чаще всего применяются системы класса ERP. В государственном учреждении бизнес-процессов в обычном понимании нет, но есть определенный регламент его работы, которому должно следовать. Непосредственно, ERP-системы не в полной мере применимы в государственных учреждениях. Для таких организаций необходим свой тип систем автоматизации, позволяющих решать задачи государственного сектора, который условно можно назвать GRP, Government Resource Planning.
С точки зрения управления реализация административных регламентов в виде ИТ-системы принципиально изменяет порядок выполнения регламента. В традиционных системах, не использующих средства автоматизации, несмотря на наличие письменных инструкций, всегда существует возможность не следовать им. Контроль выполнения регламента затруднен, не удается добиться необходимого уровня прозрачности. Реальные действия исполнителей могут основываться на различных сиюминутных соображениях, а отнюдь не на общих правилах, зафиксированных в регламентах. Это приводит к непредсказуемому поведению системы, а в конечном итоге - к снижению ее эффективности. Добавление ИТ-составляющей, превращение регламентов в электронные, позволяет сделать следование регламентам автоматическим, когда сама система исполнения регламента контролирует правильность этого исполнения. Другими словами из реализации электронных административных регламентов автоматически следует выполнение самого административного регламента.
С нашей точки зрения, такие системы должны состоять из трех компонентов: технологических процессов, нормативной базы, что очень важно для государственного учреждения и оценки деятельности (также достаточно важный компонент). Это отнюдь не расширение системы автоматизации документооборота и делопроизводства - традиционного средства автоматизации государственных учреждений. При решении этой задачи возникают потоки работ, которые обычно не описываются в системе документооборота, возникает моделирование эффективности деятельности. Я понимаю электронный регламент, как конструкцию, которая позволяет решать все задачи госучреждения, начиная от описания технологических процессов и до оценки деятельности как системы в целом, так и отдельных исполнителей.
Здесь стоит заметить, что для коммерческих предприятий оценку эффективности деятельности в последнее время часто связывают со сбалансированной системой показателей. Вообще говоря, сбалансированная система показателей должна существовать и для государственного учреждения, но мотивы, по которым Нортон и Каплан разрабатывали свою систему, были совершенно другие. Основная их идея была в том, что при оценке деятельности компании надо смотреть не только на финансы, но принимать во внимание и другие типы показателей, "сбалансировав" их правильным образом. В государственном учреждении такой проблемы не возникает, потому что в них финансовые показатели не играют ключевую роль. Поэтому необходимость в сбалансированной системе оценки деятельности существует, но структура ее для госучреждений может принципиально отличаться от сбалансированной системой показателей.
Интерес к подобным системам, безусловно, связан с реформой управления в стране. Для того чтобы нормально провести реформу, необходимо будет прописать регламенты, в том числе и регламенты взаимодействия между различными структурами, определить, как будет осуществляться информационный обмен между ведомствами.
Процесс "электронизации" административных регламентов должен начинаться с формализации текущей деятельности, выяснения того, какие изменения должны быть внесены в существующие регламенты для их соответствия реальным целям организации. Уже на этом этапе возможна оптимизация деятельности госучреждения за счет объединения повторяющихся действий в единых центрах, исключения дублирования и т.д. И только потом необходимо выбрать средство автоматизации и реализовать регламент в электронном виде. Наш опыт работы свидетельствует о том, что нельзя начинать с дискуссий о выборе программного обеспечения. Мы столкнулись с тем, что на сегодня еще не определены базовые понятия электронных регламентов, мы видим, что термины, которые используются в этой области, трактуются по-разному. И сейчас важно точно договориться, о чем идет речь. Нужно создать правильное пространство для взаимодействия между ИТ-компаниями и госуправленцами, где люди должны говорить на одном языке и должна быть выработана общая система понятий. И наша задача состоит в том, чтобы, используя академический опыт, наши знания в области моделирования, построить некоторую модель и предложить ее вниманию государства.
Кроме того, хочется отметить еще один момент. На мой взгляд, этот подход важен и для коммерческих структур. Начать автоматизацию с описания регламентов и бизнес-процессов - это несомненно правильный путь. Это хороший инструмент не только для государственного сектора, но и для коммерческих структур. Наведение порядка так или иначе связано с созданием регламента. На языке поставщиков ERP-систем это называется по-другому - описанием и формализацией бизнес-процессов. Но уже исторически сложилось, что мы называем это электронными регламентами. Что, кстати, еще раз подчеркивает необходимость единой терминологии.
ЭАР: вопросы, вопросы...Маринэ ВосканянНам показалось интересным дополнить точку зрения Алексея Голосова на сегодняшнюю ситуацию с ЭАР мнениями других экспертов. Самую острую дискуссию вызывает само содержание понятия ЭАР. Сегодня это понятие далеко не для всех является очевидным, в том числе и потому, что работающих российских ЭАРов пока еще никто не видел - даже пилотные проекты по их созданию и внедрению еще не завершены. Вот какое определение приводит Александр Лучин, директор по федеральным и региональным программам компании "Компьюлинк", которая занимается реализацией проекта создания системы ЭАРов для МЭРТ: "Электронный административный регламент - нормативно закрепленный регламент выполнения административных процессов с обязательным использованием информационных технологий". При этом он подчеркивает, что использование ИТ - только часть административного регламента. Сам же по себе такой регламент - это "унифицированное исчерпывающее пооперационное описание административных процессов, обеспечивающее полное и эффективное исполнение функций органа исполнительной власти, которое позволяет идентифицировать содержание и природу каждой функции, персонализировать ответственность исполнителей, четко закрепив выполнение отдельных функций и их элементов за отдельным подразделением или должностными лицами, установить рациональную последовательность операций и форматы межведомственного взаимодействия, а также создать базу для четкого разделения между ними властных полномочий". Финальную точку в вопросе определения должен поставить закон об ЭАРах, разработкой которого занимается Высшая школа экономики. Следующий вопрос - нужно ли все регламенты и должностные инструкции чиновников сделать электронными? Разумеется, нет. Первый этап создания любой системы ЭАРов в рамках какого-либо ведомства - изучение на предмет наличия неисполняемых (по разным причинам) и дублирующихся функций. Автоматизировать нужно только те процессы, которые реально работают и могут быть растиражированы. Перебирать вручную каждую инструкцию ведомства - работа на годы, это неэффективно. Здесь, по мнению Александра Лучина, необходимо применять моделирование бизнес-процессов: так гораздо проще выявить "узкие места", дублирование, неработающие функции. Александр Данилин, менеджер Microsoft по работе с государственными и общественными организациями, обращает внимание на то, что в западных странах набор функций госорганизаций составляет несколько сотен, в то время как в России при попытке такой инвентаризации их насчитали более пяти тысяч. Естественно, прежде чем все это "электронизировать", необходимо четко сформулировать, действительно ли речь идет о разных процессах и нельзя ли найти более простую и эффективную схему описания государственной машины. Далеко не всем понятно, каким образом инструкция может стать интерактивной. Вопросы вызывает и определение того, что можно, а что нельзя регламентировать, - ведь порой даже в работе чиновников возникают нестандартные ситуации, требующие не только слепого следования инструкции. Александр Лучин здесь поясняет, что ЭАРы могут быть жесткими - в этих случаях четко прописано все, что можно делать, - и более мягкими - здесь идет обратное ограничение, указывается только то, чего делать нельзя (все, что не запрещено, разрешено). Константин Зуев, заместитель председателя Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг, говорит: "Разработка закона, законотворчество - абсолютно регламентированный процесс в части своих формальных процедур. ЭАРы как раз и отвечают за то, чтобы те бизнес-процессы, которые они описывают, шли нормально". Остается открытым также вопрос, насколько гибкими будут системы ЭАРов в случаях изменений структур власти, перераспределения между ними полномочий. Александр Лучин утверждает, что разрабатываемая его компанией система для МЭРТ в этом отношении является достаточно гибкой, поскольку изначально строилась исходя из функций органа власти, а не его организационной структуры. "В любом случае создавать систему с нуля, если не существует предыдущей версии, сложнее, чем менять уже существующую, модернизировать ее, - считает Лучин. - И такая модернизация - нормальный процесс". |
