О перспективах электронного государства

Владимир Бескровный

В нынешнем июле состоялась научно-практическая конференция "Электронное государство: подходы к реализации и перспективы развития". В её рмках секция информационных технологий и коммуникаций Сенаторского клуба Совета федерации Федерального собрания РФ подвела итоги дискуссий, проведенных в течение 2006 года. Своим видением важнейших проблем, стоящих на пути создания "электронного государства" в России, поделился с нами один из участников встречи Владимир Бескровный, директор ИТ-департамента Счетной палаты Российской Федерации.

"Электронное государство", "электронное правительство", "электронное общество", "электронное управление" - эти термины используются часто и по-разному. Тут есть некое смешение понятий, видимо, связанное в том числе и с неточностью перевода. Мне кажется, что при их использовании достаточно взять за основу три основных элемента общества: государство (или расширенное правительство), бизнес и человека. Тогда естественным образом в "электронное общество" составными элементами войдут "электронное правительство", а также "электронный бизнес" и "электронный человек", при всей двусмысленности последнего термина. Если же мы хотим системно говорить о состоянии и перспективах развития "электронного общества", то необходимо анализировать степень внедрения информационных технологий во взаимоотношения, возникающие между этими элементами и внутри их (см. рисунок).
Естественно, что роль государства в разрезе элементов "электронного общества" и взаимоотношений между ними играет разную роль, от регулятора до непосредственного заказчика одного из элементов - "электронного правительства".

Хотелось бы констатировать, что в определенном качестве электронное общество у нас несомненно уже существует и как объективный глобальный процесс будет развиваться и дальше. Максимальное содействие такому процессу представляется главной задачей государства. Некоторыми соображениями по этому вопросу и хотелось бы поделиться.
Начнем с человека. Интернет и компьютеры внедряются в нашу жизнь, и многие наши граждане уже общаются между собой посредством электронной почты, интернет-форумов и т. д. Необходимо отметить, что такое общение и составляет основное содержание электронного взаимодействия во взаимоотношениях человек - человек. Роль государства состоит в том, что оно может и должно помочь "отсталым" и "удаленным" гражданам приобщиться к среде электронного взаимодействия. Создание электронного государства - это объективный процесс, но, к сожалению, заметная часть нашего населения пока находится в стороне от него, и данное обстоятельство лишает этих людей важных инструментов дальнейшего развития - как сейчас часто говорят, снижает их конкурентоспособность. Но этот факт нельзя чрезмерно драматизировать. Так было всегда: отдельные группы населения по тем или иным причинам оказывались вне прогресса. Когда появились железные дороги, пожилые и фанатично религиозные люди говорили о паровозе: "Это дьявол, и я никогда на нем не поеду!". Так они потеряли преимущество в скорости и удобстве перемещения относительно более прагматичных или более молодых. То же самое мы наблюдаем и здесь. Но будем надеяться, что таких отставших будет все меньше и меньше, государство для этого прилагает большие усилия.

Взаимодействие элементов электронного общества

Нынешние бизнес-структуры - безусловные фавориты "электронного общества". Сегодня во многих отраслях невозможно обойтись без электронных систем. Банковский бизнес, телекоммуникационные компании, многие передовые отечественные предприятия прекрасно осознали роль ИТ в своей деятельности. Выросла армия ИТ-профессионалов, которые и между собой, и внутри своих бизнес-сегментов прекрасно взаимодействуют. Законы конкуренции заставляют бизнес выстраивать электронные взаимоотношения с потребителем. И здесь, возможно, самая главная роль государства заключается в защите от мошенничества потребителя, прежде всего человека, в сфере электронных услуг и торговли.

Третий элемент - это само государство. Создаваемое "электронное правительство" должно обеспечивать две основные функции - электронное управление государством (отношения между государственными органами всех уровней) и электронные государственные услуги для бизнеса и человека (отношения государство - бизнес и государство - человек). При этом возьму на себя смелость утверждать, что эффективная реализация второй функции вряд ли возможна без реализации первой. Здесь существуют реальные риски, поскольку государство с точки зрения предоставления бизнесу и обществу услуг может оказаться самым отстающим элементом, который через некоторое время станет тормозить развитие "электронного общества" в стране.

Электронное управление государством должно реализоваться на основе имеющихся и создаваемых информационных систем государственных органов и государственной системы информационного взаимодействия между ними.

Подход к развитию информационных систем государственных органов в виде единого проекта, выстроенного сверху донизу на базе единовременного описания всех регламентов их деятельности, не представляется реализуемым. Мнение о том, что финансирование информационных систем государственных органов можно совсем прекратить в силу их априорной неэффективности (а существует и такое), ошибочно. Во многих госорганах уже давно не просто закупается "железо", а создаются вполне функциональные ИТ-системы, поддерживающие реальные регламентированные процессы их деятельности. И хотя многие из этих разработок развиваются независимо, я все же не вижу в этом серьезной технологической угрозы несовместимости в дальнейшем. Я хорошо помню ожидания после каждого серьезного прорыва в области информационных технологий - уж теперь мы точно всё отстроим заново, всё интегрируем и оптимизируем! Но такой процесс в масштабе страны никак не может поспеть за прогрессом в ИТ. Сегодня разработчики информационных систем этот вопрос во многом уже решили: существуют интеграционные платформы и продукты для объединения программных и информационных компонентов.

Дальнейшее развитие, даже локальное, информационных ведомственных систем представляется важным и из следующих соображений. Известно, что функционально-ориентированные и реально внедренные системы позволяют снизить волюнтаризм в управлении, обладают, если так можно выразиться, и антикоррупционными свойствами. Вот простой пример. Ни для кого не секрет, что сегодня недобросовестный чиновник, да и не только чиновник, может задним числом внести изменения в платежные документы, подправить отчетность и т. д. Но если ИТ-система грамотно спроектирована, она не позволит вмешиваться в этот процесс, не то что управлять им.

Крайне важен элемент втягивания, привыкания к информационным технологиям как можно большего количества людей. Этот процесс масштабный и длительный, он должен идти на всех уровнях. Прежде всего он касается руководителей. Именно руководитель принимает решение о внедрении информационных технологий, и именно первое лицо должно понимать, куда надо двигаться. Недавно у нас в Счетной палате перешли к проведению еженедельных коллегий в безбумажном режиме. Аудиторам понадобилось время, чтобы привыкнуть к этому, но в конце концов они поняли, что это хорошо и правильно. И не потому, что нет бумаг - на самом деле "бумажные" и электронные системы будут долго сосуществовать, - а потому, что при этом появляются дополнительные возможности. Например, использование различных поисковых систем позволяет быстро найти необходимый документ или совокупность документов для изучения истории аудиторских проверок за определенный отрезок времени или по определенному объекту проверок и т. д.
Не менее важный вопрос - создание государственной системы информационного взаимодействия. Вопрос сложный, комплексный, требующий построения единой телекоммуникационной среды для всех госорганов как на федеральном, так и на региональном уровне, урегулирования межведомственных отношений по сбору и представлению информации на основе объединенных государственных информационных ресурсов, обеспечения юридической значимости электронных документов и ряда других усовершенствований. Но без этого у нас не будет никаких единых окон, никаких реальных электронных услуг для граждан со стороны государства. Не будет получать необходимые лицензии, разрешения и согласования бизнес. И время на решение всех этих задач, представляется, отведено не так много - года три-четыре. После этого отставание "электронного правительства" от других электронных элементов "электронного общества" может стать ярко выраженным. Бизнес нас подгоняет, он уже вполне успешно оказывает услуги массовому потребителю, там информационные отношения уже работают, и они неплохо отлажены. Типичные примеры - заказ путевок, бронирование билетов и гостиничных номеров, интернет-торговля. Человек ищет то, что ему нужно, и находит. И это реально, а не на бумаге, не в проектах и намерениях. Человек и бизнес демонстрируют свою способность быть мобильными, быстро усваивая новые технологические подходы. А вот что касается государства... В какой-то степени государству полезна определенная доля консерватизма, но всё хорошо в меру. Счетная палата является потребителем огромного количества информационных ресурсов, относящихся к государственным структурам. У нас более 250 респондентов, от которых в соответствии с законодательством мы должны получать информацию для реализации своих функций. Мы это делаем и ведем во многом уникальную базу данных. Но уверенности, что в ближайшее время данную работу можно будет делать высокотехнологично, на базе единой информационной среды, федеральных информационных центров и объединенных государственных информационных ресурсов, нет.

Хотелось бы отметить еще один аспект, непосредственно касающийся информатизации государственных органов. В мае 2004 года образовано профильное министерство с замечательным названием "Министерство информационных технологий и связи России". И это очень правильно. Но одновременно резко сократился институт руководителей информационных подразделений в министерствах и ведомствах. Да, у многих организаций изменились функции, для выполнения которых, казалось бы, достаточно ИТ-отдела. Но если ведомство имеет территориально распределенную информационную систему или, как это требуется, строит функционально-ориентированные ИС, то ресурсов и "веса" отдела явно недостаточно. Институт CIO в госорганах (а это не обязательно руководитель информационного подразделения, скорее это люди, отвечающие за функциональность информационных систем и их адекватность деловым процессам, имеющие соответствующее должностное положение) тоже как-то не ощущается. В силу очевидной потребности в интеграции информационных систем госорганов в процессе создания "электронного правительства" представляется целесообразным на нормативном уровне определиться с необходимостью и статусом указанных выше должностей, их участием как членов профессионального сообщества в решении задач по развитию и внедрению ИТ-решений в госсекторе, с системой их подготовки.

Ну и последнее. Государство тратит значительные средства на развитие информационных систем в своём секторе. Следовательно, необходим системный контроль их целевого и, главное, эффективного использования. Счетная палата постоянно проводит финансовый аудит в этой области, выявляя немало недостатков. С результатами таких проверок можно ознакомиться на нашем сайте (www.ach.gov.ru). Однако мы не можем, да и не должны охватить все проекты, реализуемые в госсекторе. Нужна более разветвленная система контроля, охватывающая все аспекты ИТ-аудита. Такая работа ведется в Минэкономразвития России, мы взаимодействуем с ним, используя опыт и документы по данному виду аудита, имеющиеся в мировом и европейских сообществах высших органов финансового контроля. Однако пусть и небольшая, но всё же практика, скажем, аудита управления информационными системами, эффективности расходования средств на информационные технологии показывает, что результаты проверки будут плохими для проверяемых. И во многом такой результат обусловлен незавершенностью процесса внятного нормативного закрепления требований к показателям по этим и ряду других вопросов в госсекторе.