«Электронная Россия» — взгляд из регионов

В рамках выставки информационных технологий IT-Format’2002 прошел день, посвященный системной интеграции в регионах России. Однако заявленная тема свелась к обсуждению итогов реализации Федеральной целевой программы «Электронная Россия». Участники круглых столов, представлявшие Центральную Россию и Черноземье, Ханты-Мансийский автономный округ и другие регионы страны, были едины во мнении, что реализация программы в этом году провалена.

Среди причин отмечалось прежде всего то, что до сих пор не определены конкретные цели программы, приоритетные направления и государственные стандарты, необходимые для успешной реализации «Электронной России». В результате внедрение различных информационных систем на федеральном уровне сдерживается риском того, что после реализации или еще в процессе внедрения выйдет постановление, которое сведет все усилия на нет. Кроме того, отсутствие необходимой правовой базы не позволяет привлекать к реализации программы инвестиции частного капитала. Из-за того, что «Электронная Россия» не учитывала опыт, накопленный в стране до 1993 года, уже сейчас существует ряд примеров, когда рушатся отлаженные связи на межрегиональном уровне. Области перестают получать информацию, которой регулярно обменивались раньше.

На состоявшемся на следующий день пресс-брифинге, который проводил заместитель председателя Координационного совета по информатизации Межрегиональной ассоциации «Центральная Россия» Андрей Росликов, были представлены предложения по выходу из сложившейся ситуации. Для этого необходимо сформировать на межрегиональном и региональном уровнях организационно-экономические механизмы реализации проектов в рамках “Электронной России”. В частности, поскольку существенная часть финансирования работ возлагается на субъекты РФ, то представителей регионов целесообразно включить в состав Межведомственной комиссии (МВК), которая выполняет функции высшего Координационного совета по данной программе. Исходя из принципа «первого лица», МВК следовало бы придать статус «при Президенте России» либо каким-то иным способом обеспечить непосредственное курирование программы Правительством РФ. Заметим, что в США аналогичные обязанности возложены на вице-президента.

Это развитие событий заинтересовало Intelligent Enterprise, и мы попросили г-на Росликова прокомментировать сложившуюся ситуацию с выполнением программы «Электронная Россия» в регионах. Однако, когда материал уже готовился к публикации, информационное агентство «Прайм-ТАСС» сообщило, что, по словам заместителя министра экономического развития и торговли Андрея Шаронова, в ходе рассмотрения проекта бюджета на 2003 год во втором чтении в Госдуме государственная поддержка федеральной целевой программы "Электронная Россия 2002—2010 гг." сокращена в несколько раз. По словам г-на Шаронова, в этих условиях министерства и ведомства, участвующие в реализации программы, должны будут пересмотреть механизмы ее финансирования.

IE будет следить за дальнейшим развитием событий.

Межрегиональная ассоциация «Центральная Россия» Ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации были созданы в 1992 году. Учредителями выступили субъекты РФ (регионы) в лице глав исполнительной и законодательной власти. В ассоциацию «Центральная Россия» входят Брянская, Владимирская, Ивановская, Калужская, Костромская, Московская, Рязанская, Смоленская, Тверская, Тульская, Ярославская области и город Москва. В ассоциации более 18 координационных советов, в том числе и по информатизации и информационно-аналитическому обеспечению. В его задачи входит реализация неформальной обратной связи от субъектов Федерации на федеральный уровень с целью решения типичных для регионов проблем. В настоящий момент ассоциация находится в процессе реорганизации путем слияния с ассоциацией «Черноземье».

Intelligent Enterprise: Андрей Андреевич, на выставке IT-Format’2002 в рамках «Дня российских регионов» было сделано заявление, что состояние программы «Электронная Россия» в этом году плачевное. Некоторые Ваши коллеги утверждают, что она полностью провалена. В чем причины таких заявлений?

А. Р.: Надо признать, что эти заявления отличаются довольно эмоциональной окраской. Тем не менее до регионов программа не дошла, ее эффект на этом уровне нулевой. Мы прекрасно понимаем, что ожидать внедрения конкретных систем на первом этапе просто нереально. Однако, по нашему мнению, значение этого этапа весьма существенно, так как первым делом необходимо создать реально функционирующие механизмы реализации всех последующих этапов.

Генеральные заказчики программы — Минсвязи и Минэкономики. У каждого из них своя специфика: один курирует технические аспекты, другой — экономические. Но ни у одного из них нет инфраструктуры в регионах, а реализация программы должна происходить именно там.

С точки зрения управления на первом шаге необходимо понять, в какой точке мы сейчас находимся. В программе этот пункт называется «инвентаризация состояния дел в сфере информатизации Российской Федерации». Собрать такую информацию без привлечения регионов нереально. Можно сделать только выборочный обзор по трем точкам и попытаться спрогнозировать, где же мы находимся.

В советской системе была все же четкая система сбора и обработки информации о состоянии территорий. Правда, она была однонаправленной и жестко централизованной. Но тем не менее центр имел достаточно информации, чтобы жестко контролировать исполнение своих решений на местах, в регионах. Сейчас же и это у нас не работает.

Более того, в соответствии с Конституцией, с административной реформой и реформой местного самоуправления у нас создается децентрализованная система управления государством. Однако даже в механизм управления ФЦП «Электронная Россия», которая декларирует создание современного «электронного правительства», не закладываются новые децентрализованные схемы сбора и анализа информации, принятия управленческих решений в рамках компетенции органов управления соответствующего уровня. Похоже, что, кроме привлечения средств нижестоящих бюджетов (30%), не предусматривается никакой активной роли регионов и муниципалитетов в управлении программой.

В «Электронной России» есть вопросы информатизации федеральных органов: оснащение их техникой, подключение к Интернету, создание федеральных порталов и т. п. Эти работы идут, но кому от этого стало легче, кроме чиновников? Реальная жизнь в регионах и в муниципальных образованиях сейчас, например, требует проводить реформу ЖКХ, а это очень большая информационная нагрузка. Чтобы корректно управлять этой проблематикой, региональным и муниципальным органам, предприятиям ЖКХ необходимы серьезные информационные системы, которые должны функционировать на стыке с информационными системами десятка ведомств.

IE: А есть примеры внедрений подобных систем на муниципальном уровне?

А. Р.: Например, в Обнинском городском информационном центре шесть лет функционирует подобная система. Причем объем инвестиций составил 700 тыс. руб., а эффект от внедрения — семь миллионов в первый же год!

В регионах имеется еще масса хороших систем, в том числе телекоммуникационных решений, геоинформационных систем, обеспечивающих ведение комплексного территориального кадастрового учета. А это не только достаточно существенные инвестиции региональных и муниципальных бюджетов, но и сложившаяся деловая практика информационного обмена, которая зафиксирована в форме соглашений. Конструктивный анализ этого опыта дал бы не только экономию бюджетных инвестиций, но и существенно сократил бы сроки подготовки и прохождения федеральных законов, регулирующих правоотношения органов управления различного уровня, предприятий и населения в процессе информационного взаимодействия.

Работа муниципальных информационных систем осложняется тем, что информацию, необходимую для их функционирования, не выпросишь у ведомственных структур на территории. Например, при проведении реформы ЖКХ необходимо иметь доступ к базам данных о населении. Для этого нужна состыковка с МВД, с налоговыми службами, со службами социальной поддержки и т. п. Раньше на местах добивались взаимосогласованных решений об информационном обмене между территориальными органами федеральной власти, региональными и муниципальными органами. Сейчас же даже сложившиеся связи начинают рваться и сама система пробуксовывает.

Еще с момента ваучеризации в муниципальных образованиях появились базы данных о населении, которые ведутся в сотрудничестве с паспортными столами, загсами и т. д. В муниципальном органе управления без этой информации не могут обойтись; это значит, что в случае разрыва информационного обмена там будут вынуждены тратить дополнительные средства на сбор этих данных. Это при том, что сегодня уже более 15 федеральных ведомств и фондов самостоятельно собирают эту информацию, т. е. имеет место многократное дублирование затрат.

IE: Насколько описанная Вами ситуация типична для всей России?

А. Р.: Я бы сразу предложил исключить Москву и Московскую область: они не типичны, ситуация у них уникальная. Во всех остальных регионах в пределах Центральной России ситуация аналогична на 99%. В других округах есть своя специфика, иногда даже существенная. Скажем, в сибирских регионах больше доноров, но в целом, на мой взгляд, имеется подобие — до 60—70%.

В рамках программы «Электронная Россия» ситуация во всех регионах одинакова, она складывается вокруг отношений центр — регион. Конкретно, это масса субъективизма из центра. Мы ничего не имеем против чиновников, но с такой дистанции очень трудно решать, что конкретно нужно в регионах и муниципалитетах.

IE: А какие-то денежные объемы были освоены в этом году?

А. Р.: Реально в этом году освоена только десятая часть планировавшегося объема финансирования. Мы боимся, что это послужит поводом к сокращению финансирования ФЦП в проекте бюджета на 2003 год. А если и результаты следующего года будут такими же, программа может завершиться, так и не начавшись.

IE: Куда же пошли эти деньги?

А. Р.: Об этом регионы и говорят. Допустим, наняли какую-то компанию или группу компаний, которая проведет инвентаризацию, исследование и мониторинг регионов. Но к нам никто не пришел, информацию собрали мимо нас. Поэтому регионы и волнуются.

Дискуссии об «Электронной России» Вопрос о состоянии дел с ФЦП «Электронная Россия» обсуждался во втором полугодии этого года на различных мероприятиях. В июне прошел III Форум «Россия в электронном мире», участники которого приняли рекомендации общественности, адресованные органам государственной власти. В начале сентября в Белгороде состоялись мероприятия в рамках совещания регионов Ассоциации «Центральная — Черноземная» совместно с представителями различных федеральных структур на территории округа. На Байкальском экономическом форуме был круглый стол, посвященный той же тематике. На всех перечисленных мероприятиях участники постоянно приходили к одним и тем же выводам. Кульминацией этого и стал круглый стол на выставке IT-Format.

IE: В чем заключалась суть предложений, которые Вы представили на брифинге выставки?

А. Р.: Одно из наших предложений касалось схемы отбора проектов для софинансирования. Проводить такой конкурс надо снизу вверх. Еще в 1995—96 годах подобную схему мы выработали в рамках Координационного совета по информатизации нашей ассоциации, и она выглядит примерно так. В каждом регионе есть наработки. На заседании Координационного совета каждый регион предлагал наиболее интересные проекты с тем, чтобы можно было выбрать наилучший по данному направлению и поручить одному региону реализовать одну подсистему, другому — другую. Таким образом, появляется возможность кооперироваться, даже не консолидируя ресурсы (хотя и такие проекты мы тоже реализовали). Просто каждый тратит средства только на отработку одной подсистемы. Согласовав точки стыковки подсистем, через год-два мы можем обменяться тем, что каждый сделал, и иметь по десятку подсистем в каждой администрации. Но в том-то и дело, что нас пока не приглашали к разговору, контакта органов управления программой с регионами как такового не было.

IE: Но ведь до сих пор, насколько я понимаю, не выработано никаких стандартов. В каждом регионе есть свои наработки, и они предполагают свои стандарты. Как же можно начинать какой-то обмен, пока нет главного?

А. Р.: Есть стандарты де-юре, есть стандарты де-факто. Можно придумать стандарт и его ввести в действие, но у меня есть серьезные сомнения в эффективности такого пути. Инвентаризация, анализ ее результатов должны выявить большое количество стандартов, сложившихся де-факто. Основываясь на них, в кратчайшие сроки можно разработать и ввести в практику стандарты де-юре.

В первую очередь нужны стандарты информационного взаимодействия. Они делятся на технические и правовые. Огромный материал для принятия правовых стандартов даст анализ сложившейся деловой практики, т. е. тех соглашений, которые уже существуют на муниципальном уровне, на уровне субъектов Федерации и на межрегиональном уровне. Анализ существующих систем даст технические стандарты, т. е. номенклатуру информации, которая нужна органам управления различного уровня, которую они уже сегодня запрашивают и которой обмениваются. Это то, что специалисты называют протоколами обмена данными.

Еще один стандарт — это стандарт нулевого уровня, устанавливающий правила информационного взаимодействия любых функциональных систем с информационными ресурсами коллективного пользования в рамках единого информационного пространства России. В качестве такого стандарта мы в 1995 году разработали и утвердили на совместном заседании нашего совета с Координационным советом по информатизации администрации Президента России «Концепцию формирования единого информационного пространства регионов Центральной России». Она практически используется в программах информатизации наших регионов.

Таким образом, проанализировав наработки, которые уже есть в регионах и муниципальных образованиях, мы можем сократить время появления этих стандартов и максимально сохранить ранее сделанные инвестиции.

IE: Не очень понятно, почему эти вопросы возникают именно сейчас. Получается, программа была принята в спешке и не до конца проработана?

А. Р.: Не совсем так. Принятие программы как таковой откладывать дальше было нельзя. Все региональное сообщество ее оценивает положительно. Да, она сыровата, но лучшее — враг хорошего. Программу можно было, конечно, улучшать еще года три, но за это время ситуация изменилась бы, и пришлось бы снова ее дорабатывать.

Сама программа, концептуальная ее часть, достаточна и отвечает сегодняшней действительности. Это первая программа в сфере информатизации, где озвучено, что нужно организовывать информационное взаимодействие органов управления с бизнесом и с населением. Нужно активнее привлекать к работам по созданию общегосударственных систем небюджетные ресурсы, а не ждать, пока накопятся бюджетные средства. Иными словами, нужно запускать современные реальные экономические механизмы.

Более того, российский бизнес уже осознал необходимость и полезность таких инвестиций. В регионах есть реальные примеры привлечения не только грантов, но и небюджетных инвестиций.

Направление, цели и задачи в программе концептуально достаточно хорошо прописаны. Единственный раздел, который мне и моим коллегам не нравился с самого начала, — «Механизмы реализации программы».

IE: Но давайте вернемся к сути ваших предложений.

А. Р.: За круглым столом мы обсуждали и вопрос формирования межрегиональной системы исполнительных органов, призванной обеспечивать взаимодействие, консолидировать ресурсы всех бюджетов, привлекать внебюджетные инвестиции, согласованно участвовать в ФЦП. Условно мы их назвали межрегиональными и региональными фондами, или дирекциями программ. Эти организации могли бы на конкурсной основе отбирать региональные проекты, требующие дополнительного финансирования, привлекать для этого средства других регионов и небюджетные инвестиции, выдвигать такие проекты на софинансирование из средств федерального бюджета.

Подчеркну, что предлагается координирующий орган, не исполнительный, а представительный, на общественных началах, чтобы решать те проблемы, которые не решаются на более низких уровнях.

Другой проект — это внутрирегиональный механизм сотрудничества по вопросам информатизации на уровне муниципальных образований, ИТ-компаний, других бизнес-структур, заинтересованных в формировании цивилизованной инфраструктуры в регионах. Называется этот проект «Региональная ассоциация «РегионИнформЕдинство», опытный этап его успешно завершен в Калужской области, где мы отметили 5-летнюю годовщину Региональной ассоциации «КалугаИнформЕдинство». Теперь она вполне самостоятельно стоит на ногах, реализует реальные проекты за счет консолидации средств муниципалитетов, привлекая небюджетные инвестиции и при этом не получив ни копейки из средств из областного бюджета.

Описанный опыт тоже можно тиражировать, каждый элемент рассматриваемых механизмов отработан, правда, должен отметить, с различной эффективностью в различных регионах.

IE: На какой стадии сейчас находятся ваши предложения?

А. Р.: На стадии четвертой редакции. Мы достаточно оперативно работаем с нашими коллегами из других регионов. Есть редакционная группа — три человека, которая обобщает предложения. На самом деле к работе привлечено порядка 20 человек, география участников включает почти все федеральные округа. Используя возможности современных телекоммуникаций, наши коллеги в регионах рассматривают очередную редакцию и вносят свои предложения, зачастую достаточно противоречивые. Редакционная же группа пытается их сбалансировать и согласовать.

IE: Справедливо будет сказать, что мы живем на грани перемен?

А. Р.: Да, безусловно. Не знаю, насколько здесь «виноваты» мы и наше мероприятие, но активизировался процесс в аппарате правительства и во взаимоотношениях Минсвязи и Минэкономики. Все, кто хотел, получили наши предложения. Для нас не является самоцелью во что бы то ни стало обратиться с нашими предложениями к президенту. Важен результат для дела.

IE: Спасибо Вам за беседу. Мы будем следить за дальнейшим развитием событий.

Бюджет «Электронной России» «Прайм-ТАСС» со ссылкой на представителя Минэкономраззвития сообщает, что предполагаемый объем бюджетного финансирования ФЦП «Электронная Россия» на 2003 год в целом составит лишь около 1,5 млрд руб. На текущий год из бюджета было выделено 600 млн руб. При этом планировалось, что общий объем финансирования программы на период 2002—2010 годов составит 76,15 млрд руб., в том числе в 2002 году — 6,632 млрд руб., в 2003—2004 годах — 23,308 млрд руб., в 2005—2010 годах — 46,21 млрд руб. Финансирование программы предполагается на 51% из федерального бюджета, на 30% — из средств субъектов Федерации, и 19% составят внебюджетные средства.