Несколько лет применения Федерального закона №94 ФЗ дали госзаказчикам обширный опыт. Очевидны стали те «узкие места» правоприменения, которые явно снижают эффективность работы государственных организаций. Предложениями по их устранению и своим опытом в этой области поделился на условиях анонимности ИТ-руководитель одной из федеральных структур
Intelligent Enterprise: Как вы относитесь к проведению закупочных торгов по госпоставкам в форме аукционов, в том числе электронных?
Спикер: Объективно аукционы позволяют нам экономить денежные средства. В прошлом году мы объявили десятки аукционов и получили заметную экономию. Аукционы — это эффективный метод, но есть нюансы, и очень существенные. Остро стоит вопрос: как отсечь поставщиков, неспособных выполнить контракты. Ведь такие время от времени приходят, вплоть до тех, кто совсем не понимает специфику заказа. С появлением единого портала и перехода на электронный документооборот, по большому счету, для нас все осталось так же, как было, кроме ужасной кнопки «Согласен». Если потенциальный поставщик ее нажимает, значит, принимает все выставленные условия по этой закупке. Понял он их, нет ли — мы этого даже и не узнаем. Раньше мы расписывали ТЗ таким образом, чтобы только компетентные подрядчики могли грамотно сформулировать, что же они нам поставят. Это был такой первичный фильтр — понимают ли они, за что берутся? А теперь и это проверить нельзя. Они же согласны на все, уже ничего не надо понимать. Нажали кнопку — и подписались все выполнить. Это неправильно.
Более того, довольно часто в торгах участвуют организации, занимающиеся сутяжничеством. Они пытаются заставить нас идти на компромиссы, на грани шантажа.
В 2010 г. несколько контрактов были сорваны по вине поставщиков, когда мы не приняли либо технику, либо работы. При проведении конкурсов и аукционов на крупную сумму нами были наложены штрафные санкции и возвращены в бюджет денежные средства, исчисляющиеся десятками процентов от этой суммы. Если закупка не критична с точки зрения развития системы и сроков, то ничего страшного не происходит. Имея в своем составе региональные отделения мы вынуждены оснащать их новой техникой. Причем делать это пытаемся в соответствии с заранее намеченным планом. Кроме того, параметры логистики должны учитываться весьма детально, Страна у нас большая, географические и климатические особенности весьма разнообразны, и все это находит отражение в составлении схемы поставок. Адекватный учет этих особенностей говорит об отдельной ипостаси, характеризующей квалификацию поставщика. Входит в цену контракта учет этих нюансов или нет, мы об этом можем только догадываться, и это самое неприятное. Бывает и так, что аукцион вообще выигрывают фирмы-«однодневки», которые заведомо не могут выполнить контракт и после «победы» ищут хоть кого нибудь для решения задачи. Если говорить только о деньгах, то тут все проще. Сроки срывают, но при этом мы имеем ясный механизм, в со¬ответствии с которым мы возвращаем денежные средства (как невостребованные, так и штрафы) в бюджет.
Особенно вопиющая ситуация с выбором подрядчиков по сервису. Выбирать мы их тоже обязаны через аукцион. Если ориентироваться только по цене, то мы получим таких исполнителей, что ни о какой нормальной поддержке систем речи не будет. Если бы требовались услуги по уборке, то, может, и удавалось бы выбирать подрядчика по аукциону, как это требуется. И то я бы подумал о том, в какие помещения посторонние получат доступ. Их нельзя проверить — что это за люди, кто они? А сервисные подрядчики занимаются, например, восстановлением баз данных. Получается, что мы никаких сведений не имеем об этих сотрудниках, кроме того, что они самые дешевые? Прав узнать это у меня нет, и в рамках конкурса и аукциона это также невозможно определить. Единственное, что мы можем потребовать от такого подрядчика, — в ограниченном ряде случаев лицензию на работу с секретной информацией или лицензии на обслуживание определенных видов техники, однако этого недостаточно. Цена не может быть основным критерием при выборе исполнителя. Для технически сложной продукции должна быть предусмотрена возможность установления дополнительных качественных критериев.
Что вы считаете принципиальным и требующим обязательного изменения?
Сложные ИТ системы проходят этап проектирования, на котором обкатываются технологические решения, готовится рабочий проект. Он подразумевает точное указание конфигурации ПК, например, или, во всяком случае, точные количественные показатели продукции. Несовпадение версий BIOS может быть критично для работоспособности. Понятие «аналога» применительно к компьютерной технике очень расплывчато. Но если мы укажем точную модель ПК, на котором проверялась работоспособность ПО, это будет противозаконно. Мы должны написать «или аналог» и понимать, что при этом может и не быть гарантий нормальной эксплуатации.
Таким образом, законодательство не учитывает уже сделанные госзаказчиком вложения в проектирование сложных систем. Эта проблема касается далеко не только ИТ сектора. Она очень остро стоит и в строительстве, где проект здания или сооружения согласуется со множеством инстанций и замена даже одного какого то устройства на «аналог» влечет повторное согласование всего проекта. Так кажущаяся экономия на цене закупки приводит к дополнительным затратам, которые существенно эту экономию превышают.
Закон в данной редакции учитывает условия для закупки типового, серийного оборудования для простых офисных систем. Для сложных систем он не годится. Должны быть выработаны условия для закупки технически сложной и инновационной продукции, техноло¬гических работ.
Нельзя забывать и о том, что есть понятие «стоимости владения» в него входит и проектирование, и планирование проекта. Раньше были ГОСТы, теперь они все носят рекомендательный характер. Мы, конечно, на них по прежнему ориентируемся, но нужны утвержденные государством технические регламенты, чтобы избежать целого набора проблем, которые госзаказчики получают на выходе. Эта система государственных технических регламентов и стандартов должна учитывать все этапы жизненного цикла ИТ систем. Они должны быть дифференцированы по масштабам, их назначению, функциональности. Без такой правовой основы мы далеко не уйдем. У заказчика должно быть право рассматривать проект целиком, на всех стадиях, от проектирования до вывода из эксплуатации, возможность организации взаимоувязанных закупок. Пока мы только разово покупаем запчасти. Никакой связи закупок с результатом проекта не подразумевается.
Пролонгация финансирования проектов на срок более года: насколько важен может быть этот шаг?
Для нас основная проблема с проектами состоит как раз в том, что они долгосрочные, а финансирование дается на год. Приходится делить проект на этапы и терять на этом массу времени. Полтора месяца занимает сама конкурсная процедура. Месяц идет приемка работ. Для каждого этапа нужно сформулировать ТЗ, на что уйдет хотя бы две недели. Таким образом, три месяца каждый год теряется только на формальные процедуры по закону № 94 ФЗ. Я согласен все провести один раз, в начале, а не искать каждый раз нового подрядчика.
При больших периодах финансирования мы могли бы планировать доставку на места, составлять партии товаров, оптимизировать логистику. Сейчас мы вынуждены дробить поставки, отправлять мелкими партиями и из за этого нести неоправданные затраты. За год у нас проходит большое количество аукционов. По каждому необходимо рассмотреть документацию. Если заниматься всеми сразу по получении финансирования в конце года, то нагрузка на наших сотрудников возрастает до абсурда.
Еще одна неоправданная сложность: при проведении ОКР требуется описание результатов в штуках. Скажем, купить три вертолета за два года можно. Но если я заказываю ОКР, что писать — «в результате получим опытный образец, одна штука»? Это не результат ОКР. А срок разработки — два года. Пока все было «заточено» под разовые закупки. Должна быть база под пролонгацию — под жизненный цикл системы. И если я трехлетний ОКР искусственно раздробил на три, то еще дополнительный вопрос, как обосновать, что промежуточные результаты вообще имеют какой то смысл.
Какие еще меры вы считаете необходимыми для повышения эффективности работы?
Возможно следует определить перечень потенциальных компаний, имеющих допуск к работе с ними. Важны такие критерии, как наличие лицензий по основным направлениям работы, штат работников, привлекаемых к исполняемым проектам, число научных работников, наличие базовых стендов, наличие сертификатов вендоров. Если же компания такую «аккредитацию» получила, дальше можно работать по аукциону. Иначе мы так и будем на контракты допускать фирмы, где трудятся три человека. А прецеденты уже есть.
Я надеюсь, что уже скоро будут законодательно предусмотрены механизмы обеспечения эффективности госзакупок, чтобы недостатки правового регулирования не осложняли основную деятельность государственных заказчиков.
