Практика применения Федерального закона № 94‑ФЗ о государственных закупках дает богатую пищу для размышлений о том, что требуется в нем изменить. Обсуждению накопленного опыта и предложений по модернизации этого закона был посвящен совместный круглый стол СОДИТ и Intelligent Enterprise. В нем приняли участие:

Николай Глухов
ВРИО начальника отдела мониторинга госзакупок управления имущества, информатики и науки Федерального агентства водных ресурсов
Игорь Никулин
директор департамента информационных технологий компании КРОК
Илья Пономарев
член комитета по информационной политике, ИТ и связи Государственной Думы
Борис Славин
председатель правления СОДИТ
Виктор Смирнов
руководитель направления дирекции закупок Сбербанка
Ведущая: Ольга Мельник,
научный редактор Intelligent Enterprise

Intelligent Enterprise: В каких основных направлениях, по вашему мнению, стоит изменять действующий федеральный закон о госзакупках?

Борис Славин: Большинство членов Союза ИТ-директоров России работает в коммерческом секторе, и их напрямую не касается закон № 94‑ФЗ. Но есть среди нас и руководители ИТ‑служб государственных организаций и предприятий, для которых вопросы законодательного регулирования закупок очень важны. Кроме того, проблема противодействия коррупции стоит и перед коммерческими компаниями. Поэтому имеет смысл обсуждать и их опыт в этом направлении, вырабатывать общие для всех правила.

Несмотря на положительные стороны обновленного закона, он крайне неэффективен в области закупок инновационных, нестандартных товаров и услуг. А именно к таким относятся, прежде всего, ИТ. Интернет‑сообщество, на контроль которого делает ставку ФАС, легко выявит превышение в цене на стоимость автомобиля или ремонта офиса, но в сложных проектах блогеры не имеют экспертных знаний. Мне доводилось общаться со многими ИТ-директорами из госсектора, в том числе и покинувшими свои прежние должности из‑за проблем с закупками. Часто руководители идут на нарушения закона не ради взятки и не по злому умыслу, а в попытках сохранить здравый смысл и сделать эффективными ИТ‑системы своей организации. Это одна из основных проблем: в сложных проектах закон мешает быть эффективными, а не помогает этому.

ФАС в своих предложениях много внимания уделяет технологическим вещам, единым порталам, электронным торгам и т. п. Казалось бы, айтишники должны это приветствовать. Но как раз мы лучше многих знаем, что далеко не всегда технологии сами по себе являются решающими для успеха дела. А половина предложений ФАС связана с технологиями. То же самое касается усложнения алгоритмов тендеров. В коммерческих организациях также возникает проблема, как сделать, чтобы сотрудники не воровали, и соответствующие корпоративные стандарты разрабатываются. Опыт показывает: чем сложней алгоритмы тендеров, тем менее прозрачна процедура выбора подрядчика, больше рисков выбора менее эффективного решения. Поэтому нужно не усложнять, а наоборот — двигаться в сторону простоты. Необходимо делать все механизмы закупок более прозрачными для всех участников.

Виктор Смирнов: Чем проще критерии выбора поставщика, тем все понятней, прозрачней и в конечном итоге эффективней. Авторы закона № 94‑ФЗ в этом смысле сделали сразу все шаги вперед и оставили только один параметр — цену. Куда уж проще.

Наша дирекция курирует электронную площадку Сбербанка, и одновременно я работаю в дирекции закупок. И по долгу службы, и по личному опыту в течение последних нескольких лет я являюсь сторонником ФАС, считаю, что в области госзакупок она делает очень большое и важное дело.

Но нужно учитывать, что для любого закупщика самое простое и естественное дело — закупать у «своего» поставщика. А с чего бы это закупщику покупать у кого‑то еще? Это понятие «свой» не обязательно несет негативный, коррупционный характер. Возможно, этот партнер много лет поставлял определенные товары, ни разу тебя не подвел по качеству и срокам. С таким поставщиком, если нет формального механизма, тому препятствующего, неминуемо образуются устойчивые связи, которые всегда очень плохо влияют на цену закупки. Все подрядчики так или иначе стараются завоевать и укрепить лояльность покупателей, и это нормальная рыночная политика. Необходим инструмент сдерживания.

Борис Славин: Могу предложить поправку. Полная открытость информации о поставщике: кто акционеры, каков оборот компании, кто субподрядчики и т. п.

Игорь Никулин: Что даст информация о владельцах? Кроме того, из документов, которые участник предоставляет заказчику, можно определить персоналии участников и акционеров компании.

Илья Пономарев: Информация о вла­дельцах и обороте сама по себе ни о чем не говорит. С точки зрения государства проблема откатов не является проблемой. Если даже предположить, что в каждой закупке заложен 20%-ный откат, то он все равно настолько меньше тех денег, ко­торые сейчас уворовываются, что его следовало бы признать благом и дать возможность это спокойно делать при условии успешной реализации про­екта.

Самая большая проблема в другом: чтобы украсть эти 20%, разбазариваются остальные 80%. Число проектов, завершенных созданием чего‑то позитивного, ужасающе мало. В НИР и НИОКР 95% денег тратятся на нечто, совершенно не имеющее отношение к тому, что заказывалось. От них никто и не ожидает, что будет какой‑то эффект. Поэтому будет благом, если коррупция в госсекторе снизится до уровня сектора коммерческого. Понятно, что и там откаты распространены, но все же коррупция находится в определенных рамках, и все же есть связь между закупками и результатами деятельности.

Проблема закона № 94‑ФЗ в том, что он направлен на борьбу со следствием, а не с причиной. Там, где закупается нечто стандартное и широко распространенное, закон очень хорош. Его принятие было колоссальным шагом вперед. Другое дело, что публичности, открытости в этой сфере не хватало, чтобы общество могло отслеживать закупку бессмысленной роскоши. Теперь же эта публичность начинает становиться нормальной практикой. Движение в эту сторону нарастает.

А вот как отделять закупку коммодити от проектных решений? Как вывести их из зоны действия этого закона? Какой механизм контроля за этими закупками ввести?

Не стоит забывать, что государство ни в одной стране мира не является эффективным покупателем. При этом неэффективность приводит к важным положительным эффектам в экономике, в том числе дает возможность развиваться новым отраслям. Неэффективный проект может занять в десять раз больше людей, чем эффективный, но государство больше заработает на подоходном налоге. Так что у государства должен быть способ тратить деньги неэффективно, если таково сознательное решение.

Николай Глухов: Практика размещения заказов на информационное обеспечение показывает, что, выбирая наиболее квалифицированного исполнителя, видимо, следует для определения важности критериев «качество работ и квалификация участника конкурса» при оценке конкурных заявок приравнять эти работы к научно-исследовательским, опытно-конструкторским или технологическим работам.

Борис Славин: При этом чрезвычайно важным становится грамотно и полно составленное техническое задание. Причем ТЗ должен разрабатывать сам поставщик, а не заказчик, поскольку последний не обладает для этого квалификацией. В практике большинства коммерческих организаций подрядчик составляет ТЗ на основе предварительных пожеланий (требований), сформулированных заказчиком, уже после его выбора. А тендер проходит на основе данных презентаций и ориентировочных предложений со стороны исполнителей. Для госорганизаций ТЗ тоже в основном пишут потенциальные исполнители, но так как формально они такого права не имеют, они это делают на свой страх и риск. Если подрядчик разработал ТЗ, а потом не получил проект, он зря потратил средства. Нетрудно понять, что такая схема лишь увеличивает коррупционность тендерного процесса. Потому мы считаем, что этот вопрос должен быть определен явно и в законе должно быть прописано, что ТЗ пишет подрядчик.

Николай Глухов: А когда при таком подходе цена определится?

Борис Славин: По предварительным требованиям надо определять примерную цену — в рамках бюджета. А на этапе составления ТЗ окончательная стоимость должна быть уточнена с учетом пожеланий заказчика, требований к экономии затрат и возможностей исполнителя. В любом проекте есть заказчик, спонсор и исполнитель. И у них у всех разные интересы, поскольку заказчик не должен считать деньги, чтобы реализовать все свои желания, а спонсор — наоборот, должен выдержать рамки бюджета. Исполнитель же отвечает за качество и реализацию проекта. Попытки быть единым в трех лицах обычно ни к чему хорошему не приводят. Любое проектирование должно вестись в рамках уже выделенных бюджетов, причем желательно многолетних, долгосрочных.

Intelligent Enterprise: Одним из возможных решений называют введение независимой экспертизы как при планировании проекта, так и при оценке его результатов. Насколько это разумно?

Илья Пономарев: Когда мы заказываем проект, у нас уже есть бюджет на него. Это значит, что государство уже согласилось потратить на это какую‑то сумму. Другой вопрос, как эта сумма изначально появилась в бюджете. Но вопрос в любом случае уже решен: на данную работу есть вот столько‑то денег. До этого момента могут быть запросы котировок, запросы к гуру, к независимой экспертизе. Причем лучше всего, чтобы эта экспертиза организовывалась не Минсвязи и не МЭРТ, а Минфином. Пусть они формируют у себя набор экспертов, способных оценить потенциальных исполнителей и дать ориентировочные цифры: такая работа должна стоить примерно столько.

Как на эту оценку опереться — отдельная проблема. Взять максимальную, или минимальную, или среднюю — уже дело методики, которая тоже должна существовать. Но после того как цифра попала в бюджет, вопрос цены должен быть закрыт. И дальше основная задача в том, чтобы эти деньги, уже выделенные, не были потрачены впустую. Ведь сейчас, и это важная проблема, чиновнику выгодней подписать акт сдачи проекта, даже если вообще ничего не было сделано, поскольку иначе придут проверяющие разбираться с этой ситуацией.

Надо бы в закон вот что внести: когда ведомство дает заявку на выполнение определенного проекта — по ИТ, по НИК или НИОКР, — оно должно написать набор KPI, набор измеримых показателей результатов. Это не ТЗ, а набор результатов этого проекта. Эти KPI сдаются в Минфин. Минфин по этим ориентирам заказывает экспертизу, получает оценки расходов, закладывает эти деньги в бюджет. А дальше уже ведомство любым способом выбирает поставщика и в рамках отведенных денег проект реализует.

Николай Глухов: Насколько такая схема будет эффективна по времени? Трудно сказать. Скорей всего, только для больших проектов этот подход окажется удобным.

Илья Пономарев: А их и надо укрупнять. Чем больше проект, тем больше шансов получить экономию. Более того, бороться за экономию нужно иначе, чем сейчас. Можно оставлять заказчику средства, сэкономленные в ходе проекта по сравнению с выделенным в бюджете.

Виктор Смирнов: Проекты длинные, KPI можно заложить какие угодно, а там или шах, или ишак умрут… и концов уже никто не найдет. В больших проектах мы всегда говорим об этапах, а уж для этапа я KPI нарисую любой.

Игорь Никулин: Таким образом, мы просто переносим проблему из обоснования конкурсов в область обоснования KPI и бюджетных средств, а также увеличиваем стоимость проекта расходами на экспертизы.

Борис Славин: Что произойдет, если денег дадут меньше, чем запрошено? Все мы ведь всегда просим больше, зная, что все равно зарежут.

Игорь Никулин: Надо проверять эффективность расходования средств. Очевидно, что коммерческие проекты отличаются от государственных. Если в первом случае результаты работы обычно можно измерить, причем в финансовом эквиваленте, то в государственных проектах это бывает реже. Эффект может быть, в частности, социальный. Как в таком случае измерять результаты проекта, неясно. Более того, на результаты влияют внешние неконтролируемые причины, международный кризис, например.

Виктор Смирнов: Темам НИОКР Фе­де­ральный закон № 94‑ФЗ не мешает вообще. В этой части закон дает очень большую защиту государственному заказчику от недобросовестного поставщика. Ведь даже если в целом понятно, чего хочет заказчик, детали все равно никогда не распишешь, иначе зачем НИОКР? А за то, что результат будет достигнут, в общем поручиться нельзя, ведь это исследование. Подрядчик, который берется его провести, должен вложить 30% стоимости работ как гарантию, заморозив эти средства на довольно длительный срок, до момента, когда работа будет выполнена, а заказчик доволен. Ни один экономически состоятельный субъект играть в такую русскую рулетку с государством не будет, если не уверен на 100% в своей способности выполнить работу.

Поэтому есть большая конкуренция по поставкам относительно простого компьютерного оборудования и услуг — ПК, серверов, монтаж СКС, услуги связи. А НИОКР заказывается и исполняется значительно меньше, в масштабах страны — совсем немного. Даже крупнейшие проекты по стоимости сопоставимы, а в основном меньше закупок простого оборудования. Очень правильную программу Илья Пономарев обрисовал, и я с ним не согласен только в одном: после выделения финансирования совсем развязать руки заказчику ни в коем случае нельзя.

Игорь Никулин: Есть стандартные способы, применяемые в коммерческом секторе. Ведь обычно никто не выбирает подрядчика сразу. Вначале дается предложение на рынок, из которого видны основные требования. Затем подрядчики делают предложение, подтверждая различными способами, в том числе квалификацией сотрудников или как минимум количеством персонала, возможность реализации проекта. Ведь сейчас формально претендовать на победу в торгах может компания, где есть только директор. А в коммерческом секторе вначале выбирают компании, которые, по мнению заказчика, вообще могут реализовать проект, и только потом уже среди них делается окончательный выбор, возможно, и через аукцион. В западной практике принято в любом случае отсекать самый дешевый и самый дорогой варианты. Конечно, и при таком подходе возможно некорректное поведение, но это намного сложней — ведь никому не известно, кто выйдет на конкурс и с какими ценами.

У нас же иногда получается, что начальная цена работ — 40 млн руб., а цена победившей заявки — 3 млн руб. При этом проект предусматривает поездки по регионам для установки ПО… Cогласие исполнителя на такое падение стоимости означает, что, скорее всего, никуда он и не собирается ехать, будет либо просто договариваться с исполнителями на местах, либо вообще не исполнит контракт.

Intelligent Enterprise: Такой подход обычно называют «двухступенчатые торги». Насколько эта схема могла бы быть полезной?

Николай Глухов: Мое личное мнение — да, такая схема была бы очень правильной. Это позволит производить отбор уже среди только достаточно квалифицированных исполнителей. Измерить качество предлагаемого решения — не проблема. Можно разделить эту оценку на подкритерии, методики такие есть.

Виктор Смирнов: С точки зрения заказчика это очень удобно, но можно и шорт-лист так составить, что в нем окажется единственный поставщик. Нужно учесть: многие проблемы связаны с тем, что выгнать недобросовестного поставщика у нас можно только в судебном порядке. Если же дать заказчику в руки инструмент более оперативного решения этих вопросов, картина сразу поменяется. Те, кто сейчас безудержно демпингует в борьбе за госзаказы, больше не смогут ничем шантажировать заказчика.

Игорь Никулин: Довольно стандартная ситуация, когда сложные работы может выполнить ограниченный круг компаний, но действующий закон не позволяет отсечь других претендентов, не обладающих соответствующей квалификацией. Допустим, кто‑то образовал фирму под конкретный заказ с уставным капиталом 10 тыс. руб., пришел на торги и подал заявку, дальше возможны два варианта. Компания приходит к ведущим игрокам и требует денег за выход из игры, угрожая в противном случае демпинговать. Если никто не соглашается, то компания все равно выигрывает и нанимает другого исполнителя.

Борис Славин: При этом сразу страдает качество. Как раз в ИТ для этого есть масса возможностей: можно сделать вроде бы то же самое, но много дешевле. Однако качество решения будет крайне низким.

Игорь Никулин: И возможные санкции совершенно не останавливают такие компании. Скажем, штрафы в 1% в день от стоимости контракта без ограничения суммы штрафа при стоимости контракта 100 млн руб. — не пугают. Находятся те, кто на таких условиях играет и выигрывает.

Илья Пономарев: Что рушит закон № 94‑ФЗ? Существуют «помойки», фирмы-однодневки, принесшие левую гарантию. Встает вопрос, как бороться именно с этим персонажем. Требуется, чтобы у фирмы была живая банковская гарантия. Отменили страховку в 30%, которую все равно никто никогда не платил. Сейчас требуется реестр поручителей. Готовится типовой договор банковской гарантии, который формально и юридически защищает заказчика. Но если мы этого персонажа уберем, жизнь сразу начнет налаживаться. Введение таких гарантий уберет самые одиозные помойки.

Но убрать «помойки» — это только часть решения, важная для типовых, стандартных поставок. Вопроса с проектами это не решает. Я бы написал в законе, что если в контракте доля материальных затрат меньше 10%, то он рассматривается по одной процедуре, если больше — то по другой. И там, где больше, — там цена, торги, гарантии, то, что написано в проекте ФАС. Вот реальное совершенствование закона № 94‑ФЗ в том виде, в котором он есть сейчас. Оно не затрагивает фундаментально уже применяемого подхода, а лишь его совершенствует, и это хорошо, поскольку это работает.

А в той части, где капитальные затраты меньше, где внедренческие проекты, нужны другие подходы. Тут и проблема ограничения по времени бюджетным годом, и то, что цена вообще не должна иметь отношения к выбору исполнителей этих проектов. Введение механизмов сертификации здесь только ухудшает ситуацию с точки зрения экономического эффекта, поскольку отсекает малый бизнес. Во всяком случае грань должна быть определена долей капзатрат в проекте.

Борис Славин: Возможна, кроме доли капзатрат, и другая градация. Если в результате работ появляется объект защиты авторского права (созданный исполнителем), тогда хотя бы можно отделить оборудование от программного обеспечения.

Игорь Никулин: Есть проекты, связанные с сопровождением, есть проекты по созданию чего‑то нового, есть обновления парка. Если компания делает информационную систему, она должна как‑то объединять эти три вида деятельности, а затем, возможно, объяснить на каком основании. Скажем, компания выиграла конкурс, написала технический проект. Дальше объявляется конкурс на реализацию этого проекта, его выигрывает та же компания, а вот поставку техники отдают на аукционы. На них побеждает кто‑то с оборудованием, похожим на предусмотренное, но чуть другим. И все, работоспособность системы оказывается под угрозой. В результате нужны новые, повторные испытания этого оборудования.

Кроме того, возникает вопрос: а кто отвечает, если заказанная система получается «чуть‑чуть хуже», чем планировалось? Ни один исполнитель в сложившейся ситуации не хочет давать гарантию на построенную систему, не отвечает за результат. Не предусматривается сопровождение — это отдельный конкурс, и не ясно, кто будет нести за это ответственность. Не учитывается и стоимость будущего обслуживания системы. Нужно разделять создание новых и сопровождение действующих систем.

Николай Глухов: По сути дела, нужно, чтобы исполнитель нес гарантии, в том числе и финансовые, за работоспособность системы в течение как минимум пяти лет после ее запуска.

Илья Пономарев: В принципе процесс госзакупок должен быть отвязан от бюджетного цикла. Даже если деньги выделены в этом году, а мы потратим их за пять лет, то для чего привязываться к бюджетному году? Это просто Минфину так удобно.

Николай Глухов: Техническая поддержка и модернизация информационных систем особенно актуальны для систем длительного жизненного цикла, размещенных на всей территории страны, функционирующих значительное время. При размещении государственных заказов на обслуживание этих систем заказчик практически полностью лишен возможности учитывать при выборе исполнителя опыт работы именно с данной информационной системой, хотя было бы логично, чтобы поддерживали систему ее разработчики.

Сегодня все заказчики ждут конструктивных изменений в законодательстве о размещении государственных заказов, которые позволят повысить эффективность бюджетных расходов и качество предоставляемых работ и услуг.

История с продолжением

Совершенствование федерального закона N94 о государственных закупках не прекращается с момента его принятия. С 2006 года до ноября 2010 в него было внесено 22 поправки. 2011 год открыл новый раунд законотворчества. С одной стороны, начал работу единый портал госзакупок, вступили в действие новые правила работы по электронным аукционам, оформления документации в электронной форме. С другой, и ФАС и Министерство экономического развития подготовили свои концепции изменения этого законодательного акта, и в апреле была принята новая редакция закона. Обсуждение выдвинутых концепций и сложившейся ситуации с применением 94ФЗ сопровождалось, без преувеличения, беспрецедентными общественными дискуссиями. Правда, в основном они не были связаны с усовершенствованием закона для применения его в проектной деятельности.

Лишь некоторые из горячо обсуждавшихся и назревших изменений были учтены в последней редакции. В том числе изменен порядок определения начальной цены, установлена обязанность заказчиков обосновывать в документации о торгах начальную цену контракта с указанием источников получения информации о ценах, вплоть до ссылок на интернет-ресурсы. Вопрос предоставления гарантий тоже обсуждался не зря, в законе появились прямые указания на этот счет, однако счесть их исчерпывающими и полностью решившими проблему вряд ли возможно.

К сожалению, по большинству назревших проблем применения 94ФЗ так до сих пор никаких решений не принято. Им и посвящен круглый стол и еще несколько материалов этого номера.