Основным способом государственных закупок сегодня являются конкурсные торги - способ выдачи заказов на поставку товаров, предоставление услуг или проведение подрядных работ по заранее объявленным в конкурсной документации условиям, в оговоренные сроки, на принципах состязательности, справедливости и эффективности. Контракт заключается с победителем конкурсных торгов - участником, чье предложение соответствует требованиям конкурсной документации обеспечивает наилучшие условия.

Согласно действующему законодательству, госорганизация, планирующая осуществить закупку каких-либо товаров или услуг, в подавляющем большинстве случаев не имеет права сразу обратиться к конкретному поставщику (так называемая "закупка у единственного источника"), а обязана провести конкурс, с тем чтобы различные поставщики могли претендовать на этот заказ. Без проведения конкурса возможны только закупки на сумму менее 2500 МРОТ (их можно осуществлять методом запроса котировок).

Итак, если не существует специальных обстоятельств, позволяющих применять другие способы, то закупка должна осуществляться на открытом конкурсе. В нем могут принимать участие любые поставщики, заинтересовавшиеся опубликованным в печатных СМИ объявлением конкурсе.

В случае двухэтапного конкурса на первом этапе государственный заказчик имеет право проводить переговоры с поставщиками-участниками конкурсов относительно технических характеристик закупаемых товаров, работ или услуг. Однако переговоры о коммерческих условиях поставки и квалификационных требованиях не допускаются. На втором этапе двухэтапных конкурсов никаких переговоров не ведется - здесь в полном объеме используются стандартные процедуры подачи, вскрытия и оценки заявок и т. п. Двухэтапные конкурсы проводятся в случае закупки технически сложных товаров и услуг. В соответствии с законом такие конкурсы нужно согласовывать с Минэкономразвития России.

Когда госзаказчик направляет потенциальным поставщикам приглашение к участию в процедурах размещения госзаказа, все соответствующие процедуры и документы носят максимально упрощенный характер - с целью минимизировать сроки и расходы. Такие запросы котировок производятся в случае закупки стандартных товаров в сумме до 2500 МРОТ.

Сегодня доля государственных закупок составляет 40% расходной части бюджета Российской Федерации. В 2003 году Минэкономразвития прогнозировало объем государственных закупок на уровне 6,5% ВВП.

Госзакупки и ИТ

Эффективность применения ИТ для госзакупок, т.е. применение систем электронных госзакупок, вполне очевидна. Размещение в Интернете информации о конкурсах позволяет привлечь широкий круг поставщиков, что повышает конкуренцию среди них. ИТ позволяют проводить конкурсы на закупку быстрее, чем при использовании бумажных носителей. Проведение "обратных аукционов", в ходе которых поставщики соревнуются, понижая цену предложения, позволяет значительно снизить цену госзакупки. Торги осуществляются при этом в реальном времени, с учетом лучшей цены, предложенной по тому или иному конкурсному лоту. Такой подход делает процедуру закупок более прозрачной с точки зрения управления, что позволяет сократить число злоупотреблений.

Автоматизация государственных закупок является одним из приоритетных направлений федеральной целевой программы "Электронная Россия". Многие крупные российские регионы уже используют для проведения госзакупок электронные торгово-закупочные площадки (ЭТЗП). По имеющимся данным, на текущий момент с использованием систем электронной торговли в госсекторе России обслуживается около 0,2% совокупного оборота (в США - 5%, в Норвегии - 25%, в Швеции и Австралии - по 20%). По данным Национальной ассоциации участников электронной торговли (НАУЭТ), в 2003 году объем электронных госзакупок в России вырос с 10,8 млн долл. до 141 млн долл., а в 2004 году он должен составить уже 275 млн долл. В общем объеме электронной торговли электронные госзакупки составляют около 7%. На отечественном рынке уже сейчас представлено несколько систем для автоматизации государственных закупок. Среди них можно упомянуть разработки таких российских компаний, как "Парус", Cognitive Technologies, "Комита", "Норбит", "Криста" и др. Подходы разработчиков во многом базируются на схожих принципах. Все решения предназначены для автоматизации управления закупками в организациях, консолидации заявок на закупки, учета контрактов и мониторинга их выполнения. Таким образом, реализуется идея централизации управления закупками путем формирования единого государственного заказа - заявки всех бюджетных потребителей продукции консолидируются, объединяются в лоты, и товары в соответствии с этими заявками закупаются централизованно.

ЭТЗП достаточно активно используются в регионах. Так, в Белгородской области в 2003 году объем торгов, проведенных через такие площадки, превысил 966 млн. руб. Интегральная эффективность (разница между ценой выигравшего предложения и плановой ценой закупки) за время работы системы составила 16%, а по товарной группе медикаментов и изделий медицинского назначения - даже 28% от плановой цены. По словам Дмитрия Пантелеева, директора "Белгородского информационного фонда", 30% поставщиков при этом составили местные фирмы, 40% - компании из Санкт-Петербурга, а всего в электронных торгах принимали участия представители 38 регионов страны. Что касается соответствия закону, то закупочная система Белгородской области проходила неоднократные проверки со стороны федерального центра - и нареканий не вызвала. Отметим, что в таких сделках предусмотрено полное бумажное дублирование всех процедур, позволяющее сохранить соответствие нынешним нормам законодательства.

В Новосибирской области уже два года работает "Система ГосЗаказ". По словам Михаила Латышева, директора Электронного аналитического центра администрации Новосибирской области, ЭТЗП фактически помогает лишь проводить мониторинг цен и аналитические исследования. "Мы понимаем, что в данный момент с юридической точки зрения для проведения торгов ЭТЗП использовать нельзя, это было бы незаконно", - говорит он. К ноябрю 2003 года общий объем госзакупок с использованием ЭТЗП в Новосибирской области составил более 4 млрд. руб. По различным оценкам, через систему "электронного мониторинга цен" проходит около 70% госзакупок региона.

В Краснодарском крае электронная система используется также в основном для запроса котировок, при этом сбор заявок в электронной форме (через Web-интерфейс и по электронной почте) дублируется на бумаге. В конце ноября 2003 г. в рамках данной системы прошел первый пилотный открытый электронный конкурс. Электронные конкурсные заявки также дублировались обычными документами. На 25 ноября 2003 года с использованием ЭТЗП в Краснодарском крае закуплено товаров и услуг на сумму 101 млн. руб., что, по различным оценкам, составляет 7-12% госзакупок в крае. Эффект, полученный в результате работы системы, оценивается в 8-9 млн. руб., что дало около 8% экономии бюджетных средств.

Итак, мы видим, что электронная форма закупок может обеспечивает достаточно серьезную экономию бюджетных средств (10-20%), быстро окупается (в администрации Новосибирской области утверждают, что работающая там торгово-закупочная площадка окупилась после проведения двух первых конкурсов). Но, как подчеркивает Антон Никольский, исполнительный директор Национальной ассоциации участников электронной торговли (НАУЭТ), на сегодня закупки через Интернет не только не регламентируются существующим законодательством, но по некоторым пунктам напрямую ему противоречат. Проекты электронных госзакупок носят региональный или отраслевой характер и реализуются при отсутствии единой технической инфраструктуры. Различные системы автоматизируют разный набор функций, связанных с госзакупками.

Еще одна проблема, связанная с размещением в Интернете информации о проведении конкурсов, заключается в том, что данная схема не обеспечивает равноправие доступа к этой информации всех поставщиков. Электронная система госзакупок лишает шанса поставщиков, не имеющих доступа в Интернет. Андрей Храмкин, директор Института госзакупок Государственного университета - Высшей школа экономики (ГУ-ВШЭ), говорит: "Поставщики высокотехнологичной продукции с легкостью перейдут на электронные процедуры проведения конкурсов. Но компании, работающие в других отраслях, особенно расположенные в регионах, не готовы к ведению бизнеса в Интернете. Перевод операций по госзакупкам в электронный вид отсечет значительную часть региональных поставщиков от участия в конкурсах". Согласен с ним и Александр Ульянов, первый заместитель министра экономики и инвестиций Саратовской области: "На практике многие поставщики являются представителями малого бизнеса. У многих нет ни компьютеров, ни доступа в Интернет. Устраивая электронные торги, мы будем нарушать антимонопольное законодательство, создавая неравные условия для конкурсантов".

Сегодня с юридической точки зрения достаточно защищенными могут считаться только корпоративные торговые площадки, где все участники зарегистрированы в электронной системе, их обязательства закреплены юридически договором, а ее внутренние документы могут фигурировать в суде в качестве доказательств. По мнению Андрея Храмкина, система госзакупок должна оставаться открытой для участия всех желающих, но региональные администрации выходят из положения, строя работу своих закупочных площадок аналогично корпоративным.

Экономия бюджетных средств при использовании ЭТЗП происходит главным образом благодаря использованию обратных аукционов, когда поставщики торгуются в режиме реального времени, понижая цену предложения. Но по действующему законодательству, регулирующему процесс госзакупок, процедура обратного аукциона вообще не может применяться в конкурсах - она незаконна с точки зрения ГК РФ. "А как при аукционе учесть опыт работы с бюджетными организациями, квалификацию, наличие сервисного обслуживания и другие требования конкурсной документации?", - рассуждает Александр Ульянов. - Ведь экономия средств - лишь один из аспектов выбора поставщика на конкурсной основе".

"Важно истратить деньги максимально эффективно, что вовсе не значит приобрести самое дешевое", - объясняет такой подход Андрей Храмкин. Отметим, что любой контракт, заключенный в результате победы в обратном аукционе, может быть оспорен в суде на том основании, что выбор поставщиков проходил с использованием незаконных методов.

Программные продукты по электронным закупкам ориентированы на систему единого конкурса. Все заявки в рамках бюджетных назначений собираются в единой конкурсной комиссии, формируются лоты. Однако в рамках закупок продукции и услуг для бюджетной сферы наличие единой конкурсной комиссии законодательством не предусмотрено. Более того, согласно бюджетному кодексу, распорядителем бюджетных средств является бюджетополучатель, у которого есть право (но не обязанность) передать процедуру проведения конкурса третьей стороне, например единой региональной комиссии. При этом даже после проведения конкурса конкретный бюджетополучатель не обязан заключить контракт с победителем, как если бы он сам проводил конкурс. Фактически складывается ситуация, когда при системе единого заказа поставщику не дается гарантия контракта.

Судебных конфликтов, вызванных использованием ЭТЗП, пока не возникало. Но объясняется это скорее тем, что на ЭТЗП пока еще не было заказов, за которые компании-конкуренты были бы готовы серьезно бороться. Однако с расширением сферы электронных закупок при сохранении нынешних проблем с законодательством такие ситуации вполне возможны. В частности, очень уязвим механизм электронной цифровой подписи (ЭЦП) - в качестве примера можно привести конфликт между крупной государственной финансовой организацией и ее клиентом, в отношениях с которым до этого документы заверялись цифровой подписью. В ходе конфликта клиент пригрозил признать все сделки незаконными на том основании, что формально использование ЭЦП сегодня не является законным, поскольку соответствующий закон пока так и не заработал.

Какова позиция государства? "Ошибочно думать, что цель государства - как можно скорее перевести госзакупки в электронную форму, - говорит Церен Церенов, руководитель Департамента корпоративного управления и новой экономики Минэкономразвития. - Для нас самое главное - добиться прозрачного и эффективного расходования бюджетных средств при конкурсных закупках. Для этого на первом этапе необходимо обеспечить сбор полной информации обо всех федеральных конкурсах, консолидировать бюджетные заявки. Цель данного этапа - создать условия для координации закупочной деятельности различных государственных заказчиков. Внедрение электронных процедур и подготовка соответствующих изменений в законодательстве - задача следующего этапа. Те, кто уже сейчас начинают внедрять системы электронных госзакупок, в каком-то смысле пионеры, первооткрыватели. Поэтому для них неизбежны и сложности". Таким образом, в Минэкономразвития РФ формально признают, что, пока нет закона, работать нельзя, но эксперименты регионов считают неотъемлемой и важной составляющей в период становления новой системы госзакупок.

Пытаясь решить юридические проблемы, регионы принимают собственные законодательные акты, регулирующие госзакупки. Некоторые из них уже готовы использовать механизм электронной подписи, хотя четкой структуры удостоверяющих центров в России пока не существует. Однако региональные законы не вправе восполнять пробелы федерального законодательства, а в случае противоречия с федеральными законами они вообще теряют силу.

По мнению Андрея Храмкина, единственный полностью законный случай использования ЭТЗП - в рамках процедуры запроса котировок. Для запроса котировок обратный аукцион не теряет законной силы и оказывается эффективнее на 7-15 %, чем традиционный процесс.

Резюмируя сложившуюся ситуацию, можно отметить, что на данный момент главное препятствие для внедрения электронных госзакупок - отсутствие законодательной базы, причем изменения нужны как в специальных законодательных актах по госзакупкам, так и в базовом законодательстве - Бюджетном и Гражданском кодексах. Рано или поздно эти изменения произойдут, но до этого времени внедрение систем электронных госзакупок для каждого конкретного региона и госучреждения является вопросом выбора - на свой страх и риск пополнить ряды первопроходцев, чтоб испытать на себе все трудности и преимущества эксперимента, или дождаться полной легитимизации системы электронных торгов и появления ее государственной методологии.

Правовые основы системы государственных закупок

Главными законодательными актами, регулирующими госзакупки, являются ФЗ от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд" и Положение об организации закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд, утвержденное Указом Президента РФ от 8 апреля 1997 № 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд".

Закон №97 действует только в отношении закупок федеральных органов власти, не регулируя закупочную деятельность иных органов власти (например ГД), а также региональные (и тем более муниципальные) закупки. Закон регулирует лишь конкурсные торги, не говоря ни слова об иных способах - запросах котировки, закупок у единственного источника и т. д. В итоге закупки на нужды федеральных органов исполнительной власти в части конкурсных торгов регулируются 97-ФЗ, в части прочих методов закупок - Положением 305. Остальные госзакупки, в том числе закупки на нужды субъектов РФ, регулируются региональным законодательством и Положением 305. Муниципальные закупки вообще не попадают под действие федерального и регионального законодательства о госзакупках и регулируются местным законодательством.

Прямых указаний на возможность и порядок применения средств электронного обмена документами при проведении государственных закупок в законодательстве нет. Фактически российское законодательство не готово к внедрению средств и методов электронного обмена документами при размещении государственных заказов.

Те, кто уже сегодня начал использование электронных методов проведения торгов, считают, что нормальный процесс внедрения системы электронных госзакупок подразумевает постепенное замещение обычных процедур государственных закупок их электронными аналогами, и поэтому на первых этапах этой работы можно не дожидаться принятия соответствующих нормативных правовых актов. Однако полномасштабный процесс внедрения системы электронных госзакупок требует обязательной доработки действующих законов и подзаконных нормативных правовых актов.

По мнению специалистов НАУЭТ, доработке должны быть прежде всего подвергнуты нормативные правовые акты, непосредственно регулирующие процесс проведения конкурсов и иных способов закупок, а именно "Закон о конкурсах" и Положение о госзакупках. Однако старший научный сотрудник Института государства и права РАН Нина Соловяненко считает, что для придания законной силы электронным торгам недостаточно описания соответствующих процедур в законах о госторгах, об ЭЦП, об электронной торговле и других аналогичных законодательных актах. Без внесения изменений в Гражданский кодекс сохранятся противоречия актов базовому законодательству, а значит, сила тематических законов будет ограничена. По ее мнению, недостаточно проработана в законодательстве система представления электронных документов в качестве судебных доказательств. Новое процессуальное законодательство упоминает о такой возможности, но не конкретизирует соответствующие процедуры. В случае с госзакупками речь идет о серьезных сделках, и осуществлять их при отсутствии юридической защиты - это очень крупный риск.

Тем не менее все специалисты сходятся во мнении - изменения в законодательстве необходимы, и чем скорее они наступят, тем быстрее электронные госзакупки превратятся из эффективного, но юридически "шаткого" эксперимента в нормальную экономическую практику.

Портал по госзакупкам

Как сообщил первый зам. министра экономического развития и торговли РФ Андрей Шаронов, Минэкономразвития планирует запустить в первой половине 2004 года специальный Интернет-портал по проведению госзакупок. На этом портале будет размещаться вся информация о закупках, проводимых как на федеральном уровне, так и в регионах, которые будут участвовать в этом проекте. В дальнейшем планируется осуществлять через этот ресурс госзакупки в реальном масштабе времени. Проект предполагает создание подсистем, использующих первичные сведения базы данных, в частности подсистемы формирования сводной отчетности, объединенных аналитических исследований, а также базы данных по ценам и номенклатуре предлагаемых товаров. Эта работа, по словам заместителя руководителя департамента цен и закупок Минэкономразвития России Бориса Саченкова, тесно увязана с правительственным планом мероприятий по совершенствованию системы госзакупок в 2004 году. Так, до конца этого года предусмотрено создание первой очереди системы государственного мониторинга цен, на основе которого предполагается осуществлять анализ цен на российском рынке, а также результатов конкурсов. Но для создания полноценной системы электронных государственных закупок предстоит еще решить ряд правовых, методологических и организационных вопросов. В частности, действующее законодательство в области госзакупок не предусматривает их проведение в электронном виде. В новом проекте закона о госзакупках, подготовленном Минэкономразвития России, эти недостатки устранены.