Государственный регистр населения — что нового

Создание Государственного регистра населения (ГРН) — это часть федеральной программы “Электронная Россия”, утвержденной Правительством РФ в январе 2002 года. Напомним, что ГРН — это база данных государственного масштаба, где будут собраны сведения о каждом гражданине России по 19 пунктам: фамилия, имя, отчество человека, его пол, национальность, место жительства, родственные отношения, сведения о рождении и смерти.

Казалось бы, зачем нужна еще одна база данных, если уже существуют базы пенсионного фонда, налоговых органов, загса, паспортного стола, органов медицинского страхования, военкоматов, избирательных комиссий и т. д.? Каждого из нас переписали уже не по одному разу, и тем не менее мы часто вынуждены снова и снова собирать очередные справки, выписки, в очередной раз сообщая свою фамилию, имя, отчество, год рождения, место прописки, дату и место выдачи паспорта и т. д. И нет этому конца. Везде нужно явиться лично (а подчас и отстоять очередь), умудрившись “вписаться” в неудобный график работы очередного учреждения, выдающего все эти справки и выписки.

Государство, задавшись целью создать регистр населения, намеревается реализовать так называемый принцип “одного окна”, когда человек, наконец, будет избавлен от изнурительного хождения по инстанциям. Дай Бог, чтобы удалось!

Из федерального бюджета уже выделены запланированные 50 млн руб. на первый этап создания ГРН, еще 100 млн руб. должны дать регионы. Работы ведутся полным ходом. Государственным заказчиком определено Министерство РФ по связи и информатизации. Соисполнители — МВД, Минэкономразвития, ФАПСИ, Администрация Президента РФ, Минтруд. Генеральным подрядчиком работ после проведенного тендера стало НИИ “Восход”.

НИИ “Восход” http://www.voskhod.ru

Федеральное государственное унитарное предприятие (ФГУП) НИИ “Восход” образовано в 1972 году; головное предприятие Министерства РФ по связи и информатизации в области разработки и внедрения крупномасштабных систем информатизации и автоматизации государственного и специального назначения. За 30 лет работы институт накопил уникальный опыт создания информационных систем федерального и регионального масштаба, создал собственный фонд прикладных программ и проектных решений. Предприятие обладает необходимым набором лицензий, сертификатов и аккредитаций, подтверждающих право на проведение всего спектра выполняемых в настоящее время работ. За последние годы институт провел ряд НИОКР и внедрил несколько крупных автоматизированных систем обработки информации и управления в интересах Министерства РФ по связи и информатизации, ЦИК России, Минобороны РФ, федеральных, региональных и муниципальных органов власти и управления, ОАО "Газпром". В активе предприятия и самая крупная отечественная система последнего десятилетия — ГАС “Выборы”.

На первом этапе, срок окончания которого — 2003 год, планируется реализовать опытный проект на муниципальном и региональном уровнях. Сейчас Минсвязи утверждает для него техническое задание, заключает контракты на исполнение работ.

Правовая база ГРН

Поясним, что в целом ГРН задумана как трехуровневая система. Нижний уровень — муниципальный, следующий — региональный и самый высокий — федеральный. Весь проект рассчитан на 4—5 лет.

В концепции разработки регистра определено, что основой ГРН должны стать данные регистрации населения в загсах и паспортных столах по месту жительства. Надо ли говорить, что регистрацию везде проводят по-разному? В крупных городах это делается с помощью компьютерной техники, в деревнях и селах — пока вручную, силами местной администрации. Впрочем, на данный момент не важно, как, — важно, что это делается повсеместно. Казалось бы, для создания единого регистра населения уже все готово, осталось только объединить данные. В какой-то степени это действительно так, но в России до сих пор не принят закон, позволяющий загсам и паспортным столам передавать имеющиеся у них сведения о гражданах в другие ведомства, в том числе и те, которые должны профессионально заниматься интеграцией данных.

Более того, отсутствует сам юридический термин — что же такое Государственный регистр населения. Определение имеется только в Концепции, одобренной Координационным советом по созданию ГРН, но оно пока не утверждено Правительством РФ. Отсутствие закона, к сожалению, способствует тому, что существует несколько мнений о том, как в конечном счете должен быть организован регистр.

Одна точка зрения такова: ГРН должна представлять собой административную систему, управлять которой будут специально нанятые для этого чиновники. Другой взгляд на проблему: ГРН не нуждается в дополнительном административном аппарате управления, а взаимодействие на всех уровнях создания регистра, его поддержки и пользования им должно регулироваться нормативно-правовыми актами. Существует и такое мнение: ГРН — это то, что сегодня уже существует, но со временем, в результате намеченной автоматизации, должно приобрести целостную структуру.

На самом деле сегодня еще нет интегрированной системы под названием ГРН. И до сих пор администрации муниципального и регионального уровней не имеют возможности принять участие в создании регистра. Напомним, что базы данных о населении создаются в загсах и паспортных столах. Невозможность администрации участвовать в создании ГРН — это третья правовая недоработка (имеется в виду, что нигде в законе это не определено).

Четвертая проблема в том, что законодательно не определен и регламент пользования ГРН — на каких условиях и кому может быть предоставлена информация из регистра. Это важный закон, потому что, по мысли идеологов проекта, ГРН создается в интересах человека. Очень плотно к этому, пока не принятому, закону примыкает закон о защите персональных данных. Он тоже пока не принят, есть лишь поручение Правительству РФ по его разработке. Очевидно, что проблема эта непростая.

Персональная информация

Известно, что самый высокий уровень защиты имеют данные, составляющие государственную тайну. Между тем персональные данные — это такой же атрибут тайны человека, который надо строго охранять. В законе должны быть определены и степени защиты, и условия доступа к информации, и мера ответственности виновных в нарушении тайны. Другая сторона проблемы состоит в том, что необходимо сделать информацию доступной, обеспечить возможность работы с ней. Нужно соблюсти баланс между закрытыми персональными данными и их открытой частью. Например, некоторое время назад в Мосгорсправке можно было узнать адрес нужного человека, а теперь такой услуги нет. Было бы неплохо снова начать ее предоставлять, используя возможности ГРН.

В настоящее время проект закона “Об информации персонального характера” подготовлен и передан Правительством РФ в Государственную Думу. Закон разработан с учетом требований Конвенции Совета Европы “О защите личности в отношении автоматизированной обработки персональных данных”, Директив 95 и 97 ЕС Европейского парламента и Совета Европейского Союза “О защите прав частных лиц в отношении обработки персональных данных и о свободном обращении этих данных” и “Об обработке персональных данных и защите права на невмешательство в частную жизнь в сфере телекоммуникации”.

Чтобы разрешить правовую коллизию, Министерству по связи и информатизации РФ, помимо законопроекта “Об информации персонального характера”, предложено внести в Госдуму целый пакет законопроектов по Государственному регистру населения. Есть надежда, что в недалеком будущем эта проблема будет решена. Пока же работа по реализации первого этапа создания ГРН ведется в отсутствие необходимого правового обеспечения.

«Обкатка»

Еще в 2001 году координационный совет по регистру населения отобрал 13 регионов, где были начаты экспериментальные работы по созданию ГРН. Это Москва и Московская область, Санкт-Петербург, Ярославская, Новосибирская области, Ханты-Мансийский автономный округ и другие. В этом году список регионов уточняется, и они составят экспериментальную зону, где пойдет “обкатка” ГРН. Фрагменты регистра населения будут отрабатываться как в городах и областях, так и в отдельных селах. При отборе будет учитываться уровень технического развития, оснащения компьютерной техникой, финансовые возможности региона, имеющийся задел. К числу наиболее развитых во всех отношениях относится город Москва, здесь уже собраны записи почти о 6 млн москвичей. Кроме Москвы, опытные образцы регистра есть еще в ряде регионов. Кстати, несмотря на весьма скудную правовую базу, ГРН в этих регионах создается именно на правовой основе, а не на административной.

После отработки регистра на муниципальном и региональном уровнях Координационный совет по созданию ГРН будет формулировать концепцию федерального уровня. На сегодняшний день у госзаказчика имеется такое видение данной задачи: на федеральном уровне постановлением Правительства РФ должно быть определено учреждение либо институт для осуществления нормативно-методических функций ведения ГРН, чтобы по всей стране соблюдались единые принципы ведения регистра. Федеральный уровень рассматривается как некий организующий информационный центр, методологически направляющий и координирующий работу всех регистров регионального уровня.

Прорабатывается и вопрос о том, нужно ли иметь на федеральном уровне конкретные сведения обо всем населении, и если да, то будет ли это экономически оправданно. На данном уровне, скорее всего, будет нужна лишь обобщенная информация, позволяющая делать выборку по нужным параметрам. Возможно, это будет лишь метабаза с возможностью входа в региональный регистр, где по заданным критериям и номеру записи в случае надобности можно будет разыскать конкретного человека.

Организационные проблемы

Один из вопросов, который обсуждается сегодня Координационным советом по созданию ГРН, — это возможность использования для создания Государственного регистра населения аппаратного обеспечения системы ГАС “Выборы”. Дело в том, что на сегодняшний день в рамках ГАС “Выборы” по всей стране уже создано 3 тысячи автоматизированных комплексов. Так как компьютеры, подключенные к системе, вынужденно простаивают от выборов до выборов, правомерно встал вопрос о том, чтобы эту технику задействовать для системы ГРН. Сейчас ведется исследовательская работа в этом направлении, которая должна быть завершена в конце текущего года. При положительном решении вопроса можно будет сэкономить значительные средства на оснащении всех регионов России компьютерной техникой, что важно при жестком лимите финансирования создания ГРН.

К сожалению, грядущая перепись населения никак не ускорит процесс создания государственного регистра и не поспособствует экономии средств федерального бюджета. Дело в том, что данные, получаемые в результате переписи, не персонифицированы. В учетной записи не предусмотрены фамилия, имя и отчество человека, а сообщенные им сведения не должны документально подтверждаться.

Подытоживая, перечислим конкретные задачи создания ГРН, которые намечено решить в ближайшее время. Это конкурс среди разработчиков прикладного ПО для паспортно-визовых служб и загсов. Данные разработки впоследствии будут положены в основу создания Государственного регистра населения. Часть ПО регионального уровня будет разрабатываться в НИИ “Восход” — головном подрядчике работ по ГРН. До конца текущего года намечается также закончить формулировку концепции создания ГРН и представить соответствующий закон Правительству РФ. После этого будут заключаться соглашения с региональными властями для отработки фрагментов регистра в опытных зонах.

И еще одна очень нелегкая задача. Так как Государственный регистр населения создается в интересах населения России, намечено провести в стране соответствующую PR-кампанию, чтобы разъяснить цели и задачи создания ГРН этому самому населению. Уже известно, что реакция людей на это неоднозначна (не будем здесь перечислять причины). Тем не менее обсуждение в обществе ведется. Одним из следствий этого уже стало следующее: учитывая возражения Русской православной церкви, идеологи системы согласились, чтобы при регистрации человеку не присваивался номер, как было задумано вначале. Номер будет иметь лишь учетная запись. И, конечно же, каждому из нас хочется, чтобы очередное благое начинание нашего государства воплотилось так, как было задумано, и Государственный регистр населения действительно стал приносить пользу всем гражданам России.