Одним из наиболее удачных проектов по автоматизации государственных органов является информационно-телекоммуникационная система Счетной палаты. Этому был посвящен доклад директора департамента информатизации данного ведомства Владимира Бескровного на третьем всероссийском форуме «ИТ-Госсектор», организованном компанией AH Conferences осенью этого года. В этой статье мы приводим наиболее важные моменты этого доклада.
Специфика работы Счетной палаты
Счетная палата — орган несколько специфический. Работа аппарата этого ведомства, как отметил Владимир Бескровный, существенно отличается от функционирования аппарата других министерств, кроме, пожалуй, казначейства. В отличие от прочих госслужащих, рядовых исполнителей, работа её сотрудников, к тому же имеющих высокий ранг (аудитор Счетной палаты, например, приравнен к федеральному министру), менее регламентирована в последовательности своих действий и вполне самостоятельна. Их регламенты зачастую трудно, а то и практически невозможно описать. Так что в процессе регламентации, по словам Владимира Бескровного, можно просто увязнуть, или, что зачастую еще хуже, двигаться в неправильном направлении. Именно поэтому некоторое время назад в Счетной палате даже господствовала точка зрения, что эта деятельность там просто не нужна. Но она все же оказалось неправильным и была изменена.
Как известно, специализация Счетной палаты — это финансовый аудит, контрольно-ревизионная деятельность в сфере расходования финансов. Недавно перечень её функций был пополнен новыми. Среди них, в частности, аудит эффективности — проверка того, какова была отдача от вложения государственных денег, которые дошли до места назначения, достигнут ли заданный результат. Новой стадией аудита эффективности является стратегический аудит, когда частные показатели эффективности использования средств уже по разным ведомствам складываются в некие стратегические проекты и процессы, определенные высшим политическим руководством. «На выходе» при этом должны получиться показатели эффективности или результативности, описанные, как того требует бюджетный процесс.
Трудности при разработке регламентов
Владимир Бескровный обозначил три особенности, которые серьезно осложняют процесс разработки регламентов. Первая из них — декомпозиция. Бюджетный процесс сейчас контролируется три года. А при переходе на трехлетний цикл контроль растягивается уже на шесть лет. На это, в свою очередь, накладываются 12 структурных направлений Счетной палаты, каждое из которых контролирует большой сектор экономики или бюджетной сферы: промышленность, сельское хозяйство, оборону и т. д. При этом специалисты Счетной палаты работают с информацией наравне с членами правительства и число участников процесса аудита по оценке Владимира Бескровного может достигать пятисот человек.
Другой проблемой, осложняющей процесс разработки регламентов, является высокая степень изменчивости. Систему поддержки административных процессов в США, конституция которых не меняется почти 250 лет и, наверное, не будет меняться еще столько же, можно автоматизировать легко и быстро. В России же бюджетный и административный процессы весьма изменчивы, что даже успело стать нашей национальной особенностью. Новый премьер-министр Виктор Зубков уже заявил о том, что административная реформа будет продолжена. А это неизбежно повлечет за собой перераспределение функций между министерствами и ведомствами, изменение бюджетной классификации, и этот процесс идет все время. При этом уровень взаимосвязи между разными процессами очень высок. Понятно, что в таких условиях можно надолго увязнуть в рутине по постоянному переписыванию регламентов.
Кроме того, целый ряд задач, которые решает Счетная палата, трудно формализуемы, поскольку данное ведомство помимо контрольно-ревизионной деятельности занимается еще и экспертно-аналитической. Это, к примеру, экспертиза законодательных актов, всевозможных ведомственных приказов, инструкций и тому подобных документов. Причем узнать, когда именно поступит тот или иной закон или прочий нормативный акт, не представляется возможным. Между тем анализ необходимо производить с социально-экономической точки зрения, а не с юридической, что сделать довольно несложно. Написать регламент такой работы, как отметил Владимир Бескровный, практически невозможно.
Информационная система
Вопросы автоматизации напрямую зависят от позиции руководства. Однако в этом отношении Счетной палате, можно сказать, повезло. Её председатель, как особо отметил Владимир Бескровный, помогает положительно решать всё, что связано с этим процессом.
Для обеспечения деятельности всего инспекторского и аудиторского состава нужно, чтобы была собрана информация, получены данные, организованы удобные средства для их обработки, анализа и визуализации, подготовки, визирования и публикации выходных документов. Информационная система Счетной палаты состоит из различных прикладных программ: поддержки комплекса контрольных мероприятий, формирования баз данных, системы принятия решений, портала в ведомственной интрасети и публичного Web-сайта.
В целом все точно так же (или почти так же), как у многих других государственных учреждений. Сложность, по словам Владимира Бескровного, состоит лишь в большом объеме информации. Плюс ко всему — целый набор компонентов, с помощью которых можно производить кластерный анализ и моделирование. Так, существует по крайней мере пять связанных моделей бюджетного процесса и социально-экономического развития в целом.
Проверки Счетной палаты проходят более-менее регулярно по заранее составленному плану, и любой инспектор при подготовке к очередной проверке, по словам Владимира Бескровного, знает, откуда ему взять информацию по тому или иному объекту, который проверялся один, два или три года назад. Уже никто не ходит с папками, все пользуются автоматизированными рабочими местами, которые установлены в каждом кабинете. Имеются все шаблоны документов, и по завершении контрольных мероприятий в систему заносятся все результаты и элементы большого процесса.
Система поддержки принятия решений используется в тех случаях, если регламенты заставляют какие-то дела выносить на коллегию Счетной палаты. В отличие от коллегий в министерствах, которые обычно проводятся ежеквартально и решают стратегические вопросы, коллегия Счетной палаты является рабочим органом. Заседания проходят каждую неделю, и именно на них принимаются все решения по итогам проверок или аналитической работы. На каждом рассматривается до сорока вопросов, и при этом приходится иметь дело с большими объемами документации, ведь надо представлять историю каждого из них.
Как особо отметил Владимир Бескровный, все АРМ имеют несколько режимов работы. Например, режим групповой визуализации, который полностью управляется оператором и обычно используется при обсуждениях. Имеется и мобильное решение, куда можно выгрузить ПО и данные по текущей проверке для выездной работы.
Проблемы автоматизации
Однако есть и сложности, многие из которых носят объективный характер. Так, например, некоторые механизмы сложного финансового контроля не просто слабо математизированы, но и, по словам Владимира Бескровного, недостаточно проработаны с методической точки зрения. Правда, всяческие неувязки выявить довольно легко, для этого их порой нужно всего лишь визуализировать. А вот оценка эффективности намного сложнее, поскольку требует решения целого ряда аналитических задач.
Кроме того, и это общая проблема в госсекторе, законченные решения по интеграции информационных систем в разных органах власти просто отсутствуют, не говоря уже об обмене данных между ними. Данная проблема, по словам Владимира Бескровных, требует самого срочного решения хотя бы для того, чтобы ускорить гражданам выдачу всевозможных документов.
