О Государственном регистре населения (ГРН) России уже написано достаточно много. Вкратце напомним суть проекта. В Концепции, одобренной 17 октября 2000 года, на этот счет записано следующее: “Автоматизированная система ГРН создается в интересах личности, общества и государства. Она позволит обеспечить необходимой информацией основные конституционные направления деятельности государства, требующие достоверных, комплексных и оперативных данных о каждом гражданине”. Проще говоря, ГРН - это всегда актуальная база данных государственного масштаба, содержащая некоторый набор сведений обо всех гражданах.
Предполагается, что государство и различные муниципальные образования с помощью этих данных смогут решать задачи управления ресурсами, социального обеспечения, трудоустройства, образования, охраны здоровья граждан и многие другие. При помощи базы данных ГРН будут формироваться списки избирателей, проводиться мониторинг и планирование социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Без проведения всеобщих переписей, что обходится довольно дорого, можно будет проводить социально-демографические обследования населения.
А сами граждане смогут значительно сэкономить время при обращении в органы государственной власти и местного самоуправления, так как отомрет необходимость собирать многочисленные справки. Когда будет создан Государственный регистр населения, заработает наконец долгожданный принцип “одного окна”: человек, условно говоря, не отходя от окошка организации, в которую он обратился, сможет получить нужную ему услугу, совершить сделку купли/продажи и так далее. После принятия необходимых законов на основе ГРН можно будет организовать справочно-информационную службу федерального уровня. Это значительно облегчит людям поиск близких, однополчан, бывших сокурсников, друзей (сегодня это весьма непростое дело).
Руководитель программы, заместитель председателя Правительства РФ Илья Клебанов поставил задачу популяризовать идею создания Государственного регистра населения среди руководства республик, субъектов Федерации. Поэтому координационный совет программы регулярно проводит совещания с участием заинтересованных ведомств на местах и руководства областей. К настоящему моменту прошло уже 15 совещаний в различных регионах России. Одним из мероприятий этого плана стал выездной семинар, проведенный руководством ассоциации “Сириус” (http://www.sirius.ru) в конце июля текущего года в Ярославле, Нижнем Новгороде, Казани и Самаре.
Первый вопрос, рассматриваемый на этих совещаниях, - концепция создания ГРН. Сейчас выработан 12-й, конечный ее вариант, который опубликован в Интернете на сайте ассоциации “Сириус”. По словам руководителя рабочей группы координационного совета по созданию ГРН Леонида Марина, конструктивные замечания с мест собираются и учитываются в концепции, однако окончательную редакцию они, как правило, принципиально не меняют.
Один из вопросов, рассмотренных на семинаре, - финансовый аспект создания регистра. Ориентировочные затраты на создание АС ГРН в масштабе всей страны составляют 3,5 млрд. руб. Основная доля затрат приходится на муниципальный уровень, где требуется оснастить программно-техническими средствами порядка 30 тыс. объектов информатизации. Планируется, что 50% затрат будет покрываться из федерального бюджета, а другая половина - из региональных бюджетов. Совещания показали, что регионы в основном согласны финансировать проект, однако федеральных средств пока не хватает.
В этой ситуации некоторые регионы сами становятся инвесторами проекта. Так, создание базы данных населения в Москве идет не только за счет городского бюджета, но и за счет префектур. В настоящее время в Москве уже создана база данных на 4,5 миллиона человек; планируется, что к середине 2002 года она охватит все население города. Из этой базы данных автоматически получается и регистр населения, и списки избирателей. По словам Леонида Марина, работа московских властей может служить эталоном ведения работ по созданию ГРН. “В результате проведенных нами совещаний регионы-доноры уже сейчас готовы начать работы по созданию ГРН, не дожидаясь средств из федерального бюджета”, - отметил г-н Марин. В настоящее время создание автоматизированных систем ведения регистров населения ведется, помимо Москвы, в Санкт-Петербурге, Московской, Ярославской, Тверской, Ленинградской, Новосибирской, Тюменской и других областях России.
Участники семинара отметили, что отсутствует правовая база создания ГРН. Очевидно, что для успешного функционирования Государственного регистра населения необходимо по-настоящему правовое государство. Отсутствие нормативных правовых актов затрудняет обмен данными между ведомствами, предоставление информации администрациям регионов и территорий. Кроме того, не регламентирован порядок доступа граждан к этой информации, а также порядок использования и защиты данных о населении. В настоящее время проект закона “Об информации персонального характера” подготовлен и передан Правительством РФ в Государственную Думу. Закон разработан с учетом требований Конвенции Совета Европы “О защите личности в отношении автоматизированной обработки персональных данных”, Директив 95 и 97 ЕС Европейского парламента и Совета Европейского Союза “О защите прав частных лиц в отношении обработки персональных данных и о свободном обращении этих данных” и “Об обработке персональных данных и защите права на невмешательство в частную жизнь в сфере телекоммуникации”.
Между тем, по словам Леонида Марина, отсутствие закона не мешает вести работу по автоматизации основных элементов регистра - загсов и паспортных столов. А это весьма значительная по объему работа, потому что без автоматизации низового звена регистр не построить.
Участники семинара обсудили и технологическую проблему создания ГРН. В Концепции предусмотрено, что основой Государственного регистра населения будут данные загсов и паспортно-визовых служб (ПВС). Именно в этих организациях ведутся и поддерживаются в актуальном состоянии базы данных, содержащие такие основные параметры, как фамилия, имя, отчество человека, его пол, национальность, место жительства, родственные отношения, сведения о рождении и смерти. На этих параметрах (их 19), как намечается, и будет построен ГРН.
Исторически сложилось так, что органы паспортно-визовой службы автоматизировались очень медленно. Для оснащения этих служб сейчас требуется две тысячи компьютеров. К тому же за время, прошедшее после 1990 года, в этой области возникло много законодательных изменений. В результате сейчас автоматизированная система паспортно-визовой службы находится только в опытной эксплуатации. В загсах положение дел гораздо лучше: в начале 90-х годов правительство Москвы выделило значительные средства на автоматизацию и разработку ПО в этом ведомстве. Поэтому автоматизированная система здесь была создана достаточно быстро и уже с декабря 1994 года находится в промышленной эксплуатации. С течением времени она лишь модернизируется и распространяется на другие регионы страны.
Неравномерность создания АС в разных ведомствах затрудняет разработку программных средств, предназначенных для автоматизированного обмена информацией между этими системами. Однако уже подготовлена соответствующая методология и типовые задания на АС ПВС и загс, на основе которых можно проектировать модули будущего регистра населения. Так, НИИ “Восход” Минсвязи России в настоящее время разрабатывает ТЗ на создание ГРН муниципального уровня.
По словам Леонида Марина, сейчас уже есть различное ПО, которое в той или иной мере приспособлено для создания АС ГРН, потому что учетом населения везде, где имеется хотя бы минимальная информационная культура, занимаются давно. Даже в некоторых селах сейчас не просто создаются подомовые книги - они постепенно еще и переводятся в электронный вид. Как правило, местное руководство заинтересовано в учете населения и других ресурсов, начиная с создания Земельного кадастра.
При реализации проекта ГРН предполагается провести тендер на применение уже готовых решений в этой области. Лучшее, уже готовое ПО будет отобрано, сертифицировано и предложено к применению, причем на промышленной основе. При этом предпочтение будет отдаваться комплексным решениям, с помощью которых можно будет создать программно-техническую среду функционирования системы.
Аналогично будут отбираться средства защиты информации. Безопасность данных ГРН привлечет пристальное внимание общественности, поэтому нельзя допускать огрехов в защите персональных данных. “Государственный регистр населения должен работать как часы - в любую секунду выдавать нужную информацию, на основе которой будут впоследствии приниматься серьезные политические и экономические решения”, - подчеркнул Леонид Марин.
Кроме того, важна социальная поддержка проекта. Потребуются специальные механизмы поощрения, чтобы граждане благосклонно воспринимали саму идею о том, что они должны сообщить о себе некую информацию, необходимую для создания ГРН.
По мнению представителей рабочей группы по выработке Концепции ГРН, автоматизированную систему для ГРН можно построить на технической базе ГАС “Выборы”. Это позволит сократить сроки и финансовые затраты на создание первой очереди государственного регистра: ведь сегодня ГАС “Выборы” насчитывает 2750 аппаратно-программных комплексов по всей России (около 10 тыс. единиц вычислительной техники), которые бывают задействованы только в период проведения избирательных кампаний. Кроме того, в Концепции записано, что на первом этапе создания АС ГРН при передаче данных могут быть использованы выделенные каналы телекоммуникационной сети именно государственной автоматизированной системы “Выборы”. Помимо этого, для функционирования системы может быть задействована сетевая инфраструктура различных ведомств, заинтересованных в оказании соответствующих услуг, которая позволяет передавать значительные потоки данных.
На семинаре был затронут и вопрос о будущем владельце ГРН, ответственном за работоспособность системы. Это могут быть государственные статистические организации, Центральная избирательная комиссия РФ, специально созданный орган при Государственной Думе, Госсовете или Президенте РФ и так далее. Однако, по мнению Леонида Марина, сегодня это вопрос преждевременный, так как при создании ГРН он решится естественным путем. “Главное сегодня - это начать, - считает Леонид Марин, - к этому в настоящее время препятствий нет”.
При наличии необходимого финансирования, которое определено в Концепции ГРН, работы по созданию регистра планируется завершить за три года. Понятно, что, чем позже работы будут начаты, тем на более поздний срок отодвинется их окончание. С точки зрения научно-технических решений проблема создания ГРН уже достаточно проработана; сейчас все определяется наличием ресурсов. А окупаемость не заставит себя долго ждать. Например, после внедрения автоматизированной системы в московских загсах только за год удалось сэкономить 20 млн. руб. за счет уменьшения переплат населению только по Москве - это реально подтвержденный Пенсионным фондом факт.
Как не раз подчеркивали участники семинара, АС «Государственный регистр населения» имеет и большое политическое значение. Информационная основа ГРН - единые классификаторы, представления об информационной базе и т.д. - должна цементировать Федерацию. Создаваемая автоматизированная система ГРН - это реальный шаг к созданию единого информационного пространства России, что, несомненно, будет содействовать укреплению нашего Отечества.
