Применение облачных технологий в системе государственного управления обещает значительные преимущества, но как «поднять в облака» всю махину государственного аппарата? С какой стороны следует подойти к задаче — сверху или снизу?
29 июня в московской гостинице «Бородино» прошел круглый стол Ассоциации 4CIO, посвященный применению облачных технологий в государственном секторе. Несмотря на лето, работа в сфере автоматизации государственного управления в это время кипела — совсем незадолго до мероприятия Министерство финансов внесло в правительство проект распоряжения об утверждении концепции «Электронный бюджет», а президент РФ Дмитрий Медведев подписал закон о национальной платежной системе (эти два события были упомянуты участниками).
О проблемах государственных облаков разговаривали (в алфавитном порядке): Сергей Борисович Гуральников, заместитель руководителя Федерального казначейства РФ; Евгений Владимирович Колесников, директор Центра дополнительного образования МФТИ, зам. директора по инновациям ИТМиВТ им. С. А. Лебедева РАН; Сергей Алексеевич Сапельников, заместитель руководителя Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр); Михаил Юрьевич Сенаторов, заместитель председателя Центрального банка РФ; Сергей Владимирович Трофимов, начальник отдела по защите информации Федерального агентства по управлению федеральным имуществом; Елена Евгеньевна Чернякова, заместитель директора департамента бюджетной политики и методологии Министерства финансов РФ. Вел заседание Кирилл Корнильев, генеральный директор «IBM Восточная Европа». Приняв участие в этом круглом столе, мы решили подготовить собственный материал и изложить сказанное на мероприятии в собственной интерпретации.
Поскольку вычислительное облако предполагает взаимодействие с пользователем посредством сервисов, вопросы внедрения облачных технологий и создания государственных услуг в соответствии с Федеральным законом № 210‑ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» оказались тесно связаны друг с другом. Конечному пользователю, будь то гражданин или предприятие (в первом случае говорят о сервисах G2C, Government to Citizens — правительство гражданам, во втором имеются в виду сервисы G2B, Government to Business — правительство бизнесу), по большому счету все равно, какая вычислительная архитектура используется для оказания услуги. Правда, облачное решение должно помочь учреждению, предоставляющему услугу, сделать это с меньшими затратами и лучшими результатами, но возможность выбрать и реализовать такое решение есть не всегда. Мешает, прежде всего, отсталость инфраструктуры, которая выражается двояким образом. Во-первых, налицо недостаток техники — просто отсутствие адекватных устройств и каналов связи для получения услуг. Во-вторых, имеется и ее избыток: не так‑то просто отказаться от морально устаревших аппаратных и программных разработок, унаследованных от прошлого, часто они навязывают определенное направление дальнейшему развитию систем.
Облаками по бездорожью?
В России, как напомнил в ходе обсуждения Сергей Сапельников, более 23 тыс. муниципалитетов. В рамках перехода на нормы закона № 210‑ФЗ «Росреестр» провел исследование, для которого разослал по 6 тыс. своих офисов анкету с вопросами, касающимися муниципалитетов, и получил печальный результат: уровень проникновения ПК — 40%. Таким образом, в 60% муниципалитетов нет ни одного компьютера. Это можно было бы рассматривать как огромное поле для распространения облачных технологий и считать хорошим знаком, если бы не еще меньшее проникновение каналов связи. В России — 636 тыс. км ВОЛС, покрытие территории — 27%.
Исследование показало четкую корреляцию между уровнем проникновения Интернета и долей электронных услуг в общем объеме услуг, оказываемых «Росреестром». Иначе говоря, где с Интернетом (то есть с каналами связи и компьютерами) хорошо, там и электронные услуги востребованы, а значит, велик потенциал облачных технологий. А где плохо — все наоборот. Поэтому, считает Сергей Сапельников, можно уже сейчас строить государственные сервисы как облачные, но чтобы ими стали пользоваться повсеместно, необходимо создать в стране современную инфраструктуру коммуникаций, а это под силу только государству.
Действительно, по словам Михаила Сенаторова, из отчетов Минсвязи после смены руководства исчезли данные о количестве населенных пунктов, в которых до настоящего времени недоступен телефон. Четыре года назад их было 50 тыс., и вряд ли положение существенно улучшилось. Имущественное расслоение общества сменилось (точнее, дополнилось) расслоением по принципу доступа к информации: в Москве, Санкт-Петербурге, городах-миллионерах и вблизи от магистралей связи есть доступ к электронным услугам и определенный спрос на них, а во всех остальных местах этими услугами не пользуются и пользоваться не будут. Но ждать нельзя, и выход один — внедрять электронные услуги, предоставляя их пока тем, кому возможно, а это довольно большая часть населения, около 60%.
Для государственных услуг как таковых облачные технологии сегодня не нужны и еще долго не будут нужны, как заметил Евгений Колесников. На самом популярном государственном ресурсе — gosuslugi. ru — сейчас насчитывается 30 тыс.
посещений в день. Это довольно скромный показатель, а по сравнению со статистикой «Яндекса» или тем более Google — просто ничто. Между тем даже «Яндекс» и Google еще в состоянии использовать полутрадиционные модели. Впрочем, вычислительное облако, по мнению Сергея Сапельникова, способно принести пользу просто тем, что оно — одно для всех регионов и муниципалитетов. Например, для разрешения на строительство в разных регионах требуется получить разное количество подписей, хотя государственный документ один и тот же. Понятно, что реализация соответствующей электронной услуги по регионам этого положения не изменит, а если удастся создать облачный сервис, он будет единым, поскольку предварительно понадобится унифицировать регламент выдачи разрешения.
Преодоление инерции
Проблема в том, что все разумное и надежное всегда консервативно, утверждал Евгений Колесников. Нельзя быть уверенным, что облако заработает, поскольку это эксперимент. Есть и конкретные поводы для беспокойства. Скажем, классическая система позволяет строить все что угодно, а облачная — только сервисы. Значит, их неудачная реализация будет равносильна полному провалу. Впрочем, хотим мы или нет, колесо уже изобретено: Интернет — это, по сути, громадное облако.
Если понимать под облаком систему с совместно используемыми ресурсами, доступными через Интернет, то, как рассказал Михаил Сенаторов, Центробанк уже давно — с начала 2000‑х гг. — постепенно развивает у себя облако, консолидируя и централизуя свои вычислительные ресурсы. Первыми были мощные серверы, КПД которых удалось поднять с 15% до 75%, за ними последовали серверы низкого уровня (рост КПД — с 8% до 35—40%). Следующим этапом должен стать отказ от настольных ПК и переход на виртуальные рабочие места. Еще один план — объединить принадлежащие банку вычислительные центры (их 79), с тем чтобы центры, более загруженные в данный момент, могли использовать свободные ресурсы других центров.
Сергей Гуральников не выразил уверенности, что действующий (и весьма востребованный) сервис Федерального казначейства заслуживает наименования «облачного», хотя виртуализация там, конечно, применяется. Он согласился, что, пожалуй, элементом облачных технологий можно считать Web-доступ (с возможностью поиска) к централизованной базе всех государственных и муниципальных контрактов. А концепция электронного бюджета — облачная с начала и до конца. Департамент бюджетной политики Министерства финансов работал над этой концепцией около года. Как рассказала Елена Чернякова, все шло, казалось бы, нормально, но некоторые моменты никак не удавалось состыковать, и это продолжалось до тех пор, пока внезапно возникший термин «облачные технологии» не поставил все на свои места. Действительно, если предложить всем организациям сектора государственного управления бухгалтерский учет, реализованный по принципу SaaS (программа как услуга), это должно решить по меньшей мере 90% проблем с отчетностью, интеграцией, достоверностью. При этом сервисы электронного бюджета не должны быть жесткими, нужна возможность настраивать их в соответствии с правилами конкретных субъектов Федерации и муниципалитетов, дополнять специализированными приложениями для конкретных отраслей. По признанию Елены Черняковой, некоторый скептицизм по поводу электронного бюджета есть, особенно у оппонентов, — это неизбежно. И тем не менее электронный бюджет — не фантазия, а реальность: концепция подготовлена, и в правительство внесен проект распоряжения о ее утверждении.
Сверху или снизу?
Итак, Министерство финансов подготовило концепцию, предполагающую централизованное развертывание облака «сверху вниз» с возможностью внесения корректив на местах. Возможен и противоположный подход, «снизу вверх», убежденным сторонником которого выступил Михаил Сенаторов. Поскольку жизнь богаче любой теории, считает он, концепция, спущенная сверху, может при воплощении оказаться неидеальной. А жизнеспособность схемы «снизу вверх» все‑таки в большей степени подтверждена практикой — примером может служить введение системы обработки платежной информации в электронном виде.
Задачу перехода на электронные платежи требовалось решить как можно скорее, и она была решена за два года благодаря тому, что каждый регион получил право действовать самостоятельно в рамках заданных граничных условий (вход, выход, формы стандартных документов и т. д.). А после того как электронные платежи пошли по стране, появилась возможность спокойно и без суеты заняться их унификацией и стандартизацией. Почему бы не применить тот же принцип и в создании государственных услуг? Пусть каждое ведомство, каждый регион создает у себя инфраструктуру и самостоятельно строит на ее основе свои электронные сервисы. Их объединение и выстраивание единого порядка работы — дело следующего этапа. Именно так развивался Интернет. Сначала ресурсы объединялись по принципу «я его знаю, мы с ним договоримся», потом появились поисковые системы, позволяющие найти нужный ресурс. Иначе невозможно: если сейчас заниматься внутренней структурой сервисов, мы упустим их содержание.
Такой путь неэффективен, возразил Сергей Трофимов, хотя бы потому, что издержки на информационную безопасность могут перекрыть выигрыш, получаемый благодаря облакам. Предположим, это 30% — именно так эксперты в США оценивают сокращение государственных расходов на ИТ за счет облачных технологий. Стандартно на защиту информации уходит 10—15% общей суммы затрат на систему, а если реализовать услугу сначала на базе традиционного ЦОД, а затем на базе облака, этот процент удвоится, а то и утроится, поскольку придется повторно решать вопросы защиты при унификации и при стандартизации системы. Да и удастся ли договориться? Государственные ведомства совсем не похожи на университетские лаборатории, стоявшие у истоков Интернета, — они конкурируют друг с другом за бюджеты и за фактические полномочия, а информация, находящаяся в их исключительном владении, выступает при этом как конкурентное преимущество. Отсюда и сопротивление изменениям: ведомства ни с кем не хотят делиться своей информацией.
Действительно, договориться сложно. По словам Сергея Гуральникова, работа над проектом портала государственных услуг зашла в тупик из‑за проблем с межведомственным взаимодействием (G2G — «правительство правительству»), необходимым для предоставления услуг гражданам и бизнесу. Так, Федеральное казначейство предлагает создать сервис быстрой оплаты — нечто вроде выписки виртуальной квитанции, которая позволит получить услугу сразу после ее оплаты через банк, не дожидаясь прохождения денег. Но возможности казначейства по убеждению других ведомств ограничены. Чтобы дело сдвинулось с мертвой точки, нужна руководящая и направляющая воля сверху — может быть, некий орган на уровне правительства, который будет заставлять отстающие ведомства подтягиваться к уровню более продвинутых.
Итак, резюмировал Кирилл Корнильев, новый уровень виртуализации систем, именуемый облачными вычислениями, ставит нам новые задачи, для решения которых необходима подготовленная инфраструктура. Далее, автоматизированные услуги на этом уровне требуют другого, значительно более высокого качества кооперации, и повышение этого качества само по себе составляет сложную проблему». При этом сохраняют актуальность задачи обеспечения безопасности и регуляторной поддержки, так что вопросов остается море.
У всякой системы должен быть заказчик, как заметил Евгений Колесников. В данном случае это граждане и предприятия, которые заказывают у государства электронные услуги. Если государство повернется лицом к своему заказчику, все остальные проблемы удастся решить.
