Об автоматизации работы Федерального казначейства и о том, что изменится в его взаимодействии с другими ведомствами и гражданами, рассказывает заместитель руководителя Федерального казначейства Алексей Попов.
Intelligent Enterprise: Каково сейчас положение дел в проекте внедрения Oracle E‑Business Suite, которое идет в Федеральном казначействе третий год?
Алексей Попов: ERP у нас есть и работает — это самое главное для таких систем. Отработана четкая методология внедрения, и есть основания для уверенности, что к 1 октября 2011 г. она будет запущена в промышленную эксплуатацию во всех 83 регионах. С Нового года запланирован пуск в двадцати с лишним регионах, а к настоящему времени автоматизированная система Федерального казначейства (АСФК) переведена в промышленную эксплуатацию в территориальных органах в 21 субъекте РФ. Общее количество пользователей системы превысило 8000. Информационный обмен с системой ведут сотрудники более 20 % участников бюджетного процесса на территории РФ.
Эта система поддерживает наши производственные процессы, отвечающие за обслуживание и исполнение федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований, формирование отчетности об исполнении бюджета, а также организует информационное взаимодействие органов Федерального казначейства с участниками процессов исполнения бюджетов. АСФК определена как ядро единого информационного пространства всех участников бюджетного процесса. Используются сертифицированные в соответствии с законодательством средства криптографической защиты информации и электронной цифровой подписи для ведения юридически значимого документооборота.
Основная сложность при внедрении такой системы — это централизация обработки информации. Раньше каждый район проводил собственные операции и вел свой собственный операционный день. В АСФК же весь субъект РФ работает в режиме одного операционного дня, а каждый район становится не более чем фронт-офисом. Переход к единым регламентам и единой НСИ был непростым. Но эффект от него был столь очевиден и скор, что уже сейчас региональные руководители рекламируют эту систему своим коллегам, в чьих регионах внедрение еще только планируется. Более всего радует возникшая прозрачность управления, четкое отражение реального положения дел.
Неужели все так гладко и все довольны? Чаще всего переход к единой системе НСИ встречает сильное сопротивление и гладко не проходит.
Своих собственных учетных программных продуктов у районных отделений больше нет, вести какие‑то собственные справочники они могут только в Word, а в единый программный продукт ничего того, что не предусмотрено регламентом, не введешь. Конечно, есть недовольство, ворчание и заявления типа «ничего не работает, мы ничего не можем сделать». Но если у 20 других субъектов все работает, а не работает только у кого‑то одного, то вывод очевиден.
При внедрении информационных систем самое главное — правильно выстроенная система управления. Инструмент важен, но он вторичен. Ситуацию нужно последовательно и планомерно дожимать до конца. Если решение принято, оно должно неукоснительно исполняться. Когда такая последовательность действий руководства всем видна, то очевидно: хочешь не хочешь, а в новую систему придется встраиваться. У нас были и тяжелые времена в этом внедрении, когда ничего не получалось, когда мы переносили опытную эксплуатацию на несколько месяцев, но твердый избранный курс оставался неизменным, и именно поэтому дело доведено до промышленной эксплуатации.
У нас создан мощный центр обработки данных. Нет недостатка в высококвалифицированных сотрудниках, причем во всех регионах. Многие реформы за пределами Садового кольца быстро затухают, поскольку их просто никто не понимает и нет инструментов для их реализации. У нас же есть люди, которые и понимают суть проводимых реформ, и способны их реализовывать. И есть информационная инфраструктура, которая действует по четко заданным правилам.
Вы считаете, что возможности автоматизации в Федеральном казначействе принципиально иные, чем в других ведомствах?
Есть глобальная причина, по которой именно казначейство имеет возможность уверенно проводить реформы по всей территории страны: в каждом районе, каждом городе наше отделение — это окно доступа бюджетополучателей к государственным деньгам. И если кто‑то не хочет действовать так, как предусмотрено законодательством, денег он просто не получит. Поэтому большинство бюджетных инициатив в законодательстве и в ИТ отличаются высокой степенью исполняемости по всей территории России. Это возлагает на нас огромную ответственность. Наряду с ИТ‑системой Центрального банка информационная система казначейства — один из критически важных информационных ресурсов страны. День простоя нашей системы сразу заметен, а за два-три дня могут возникнуть весьма тяжелые последствия. Ясно, что вручную при всем желании совершенно нереально обработать столько транзакций, сколько мы выполняем обычно. Таким образом, в наличии есть и технические, и административные ресурсы для проведения масштабных изменений, есть проводники этих реформ на местах. У нас ведь 56 тыс. человек работает.
Каковы основные направления изменений?
Казначейство — это по большому счету касса, большой бюджетный банк. Сейчас по поручению Министерства финансов мы разрабатываем концепцию автоматизированной системы управления госфинансами в целом, где будет отражен весь процесс, начиная от планирования бюджета, продолжая контролем исполнения и завершая отчетностью. Все эти функции исполнялись всегда, но они не были автоматизированы, велся лишь казначейский контроль за соблюдением процедуры расходования средств. А ведь самое важное — результаты, достигнутые с их помощью. Поэтому сейчас ставится задача — связать затраты с результатами, причем сделать эту связь известной обществу, публичной, очевидной. Иначе никакие контрольные органы при всем желании не смогут обеспечить эффективность расходования ресурсов. Если же сделать систему прозрачной, дать гражданам инструменты обратной связи, это и будет самым лучшим, надежным и массовым контролем. Если дорога к вашему дому не отремонтирована, а деньги на ремонт, согласно электронному бюджету, на который вы легко можете взглянуть в Интернете, не только отпущены, но и уже успешно потрачены, у вас есть повод сообщить о такой ситуации контролирующим органам. Невозможно из столицы контролировать ситуацию на местах по каждому параметру. Но если этим будут заниматься сами граждане, то положение изменится.
С 2012 г. у нас будет программный бюджет, этот факт уже отражен в законах и решениях правительства. Если не делать соответствующую информационную систему, сам бюджет — а он и сейчас доступен для ознакомления всем желающим — останется по‑прежнему практически нечитаемым. Это огромный документ, и профессиональному финансисту совсем не просто его анализировать, не говоря уже о широкой публике. Понять, какие деньги на что выделяются и как это связано с конкретной дорогой к вашему дому, в таком формате сложно. Если же привязать бюджет к конкретным целям и задачам, то положение изменится. Метрики деятельности учреждений будут понятны обществу — либо есть дорога, либо ее нет.
Причем привязывать расходы к целям должны сами ведомства — получатели средств. Хочешь получить деньги? Придется полностью связывать финансовые ресурсы с натуральными показателями, которые у ведомства есть. Тогда, если взять упрощенный пример, будет видно, сколько человек планирует Минздрав вылечить на определенную сумму. Ведь в основном отраслевое министерство отвечает за связь целей и средств. Минфин при этом верстает общую картину: эффективны ли бюджетные затраты, хватит ли запрошенных ведомствами денег, сойдутся ли расходы с доходами? А дальше планируется простая процедура: если ведомство свои планы и связь их с затратами не публикует, оно денег не получает. Конечно, есть процедуры контроля и сейчас: нужно представить, например, акты сдачи-приемки, акты о выполненных работах, но задача в том, чтобы сделать этот процесс прозрачным для общества.
Все это выглядит довольно необычно, мягко говоря…
Подобные изменения только поначалу кажутся необычными. Раньше ведь было можно, а теперь нельзя объявить конкурс, не опубликовав свою заявку на сайте www.zakupki.gov.ru, и все уже к этому привыкли. Вот точно так же нужно будет на кадастровой карте сначала указать, какую дорогу планируется ремонтировать, в какие сроки, какими силами, и лишь после этого можно будет получить деньги на ремонт.
Программы в бюджете были и раньше, но доля их была значительно меньше. В данном случае программа — это комплекс мер, который имеет конечную цель, ответственных, сроки. В таких программах выражается политическая воля правительства, приоритетов развития страны. Поставлена задача создать ИТ‑системы, в которых этот бюджет в электронном виде в реальном времени живет, анализируется, обнародуется. К ней дается доступ всем получателям бюджетных средств.
Важно, чтобы от начала до конца не менялись правила игры, иначе невозможно будет анализировать результаты. Если ситуация изменилась — пожалуйста, можно изменить и планы, но при этом нужно начинать планирование с самого начала. Причем любое планирование должно делаться не просто так, а во исполнение каких‑либо государственных инициатив соответствующего уровня — от федерального до местного.
Первые результаты нового подхода, публичной отчетности уже видны: когда были обнародованы результаты некоторых конкурсов, их пришлось отменять. Подход работает. Система госзакупок уже сложилась как устойчивая, управляемая: есть публичность, есть контроль. Система госзакупок — одна из составных частей единой системы управления финансами, которой занимается казначейство. И единый на всю страну портал госзакупок, который запускается с 1 января, ведет теперь уже МЭР вместе с казначейством. Это, кстати, будет крупнейший государственный портал в России.
Единый портал госзакупок — сложный набор систем. Какую из них вы бы выделили особо?
Мы создали реестр организаций, которые вообще могут принимать участие в торгах, вести закупки. Это уникальный ресурс, более 300 тыс. записей. В нем собраны все госорганизации, которые могут быть заказчиками за счет федерального, областного, местного бюджета, вплоть до самых мелких, до конечных покупателей, до отдельного фельдшерского пункта. Дело в том, что ведомственные структуры, например Минздрав, — это федеральная структура, а реальные медицинские услуги оказываются на региональном и местном уровне. У Минздрава своих территориальных подразделений не так много. И наш реестр позволяет Минздраву, хотя эти организации имеют региональное и местное подчинение, по всей отраслевой вертикали смотреть, кто же у него занимается здравоохранением, а это далеко не всегда известно. Такая же ситуация и в образовании, на транспорте. У большинства ведомств нет, как у казначейства, одновременно отраслевой и функциональной подчиненности отделений центру. И именно казначейство может выполнять координирующую роль, поддерживая соответствующие ИТ‑системы, поскольку оно и федеральное, и присутствует практически везде, во всех районных центрах.
Готовясь к переходу на единый портал закупок, мы выдали всем организациям, учтенным в реестре, электронные цифровые подписи, или так называемые электронные паспорта. Наш удостоверяющий центр — самый большой в России, действует уже пять лет, за это время выдано более 2 млн сертификатов.
Как будет реализоваться концепция, которую разрабатывает казначейство?
Концепция единой системы управления финансами, которую мы разрабатываем, планируется к рассмотрению Правительством России в первом полугодии 2011 г. Единая система госзакупок, входящая в нее, заработает уже с 1 января 2011 г. Единая система будет предоставлять сервисы муниципальным учреждениям, в том числе по ведению бухгалтерии. Можно будет только регистрировать первичные финансовые документы в системе, а все остальное, и отчетность, и проводки, будет выполняться автоматически.
Оптимально, чтобы любое бюджетное учреждение имело не собственную бухгалтерию и другие службы, а только тонкого клиента. Где реально обрабатываются операции — отдельный вопрос, и кажется логичным сделать это задачей вышестоящего ведомства, а не самого учреждения. Например, Минздрав мог бы создать собственную инфраструктуру ЦОД и централизованных приложений. Это, кроме всего прочего, позволило бы решить проблему ведомственной подчиненности. Местные органы здравоохранения подчинены местным властям, но работать иначе, чем требует Минздрав, они бы не смогли в таких условиях: ведь ИТ‑системы были бы отраслевыми и полностью регламентировали бы рабочие процессы. Во всяком случае, для контроля регулирующих правил как местного, так и федерального уровня появились бы новые рычаги.
Но функциональное отраслевое наполнение — это отдельный вопрос. У нас своя отрасль — финансовая, и мы в казначействе в первую очередь стремимся к тому, чтобы тонкие клиенты появились и использовались для финансовых операций. В идеале, с нашей точки зрения, если есть бюджетная организация, то ничего, кроме Интернета, браузера и ведомственных приложений, ее персоналу для работы не нужно. Поликлинику, например, точно не должно заботить, как и где эти ведомственные приложения Минфина и Минздрава интегрируются на уровне ЦОД и обмениваются данными.
Проект создания единой системы управления финансами рассчитан на пять лет.
Каким образом оценивается эффективность вложений в ИТ в вашем ведомстве?
Минфин оценивает эффективность вложения государственных средств, любых, а не только в ИТ. Есть постановление правительства, предписывающее планы автоматизации защищать в Минсвязи. При составлении бюджета 2011 г. эта процедура еще не влияла на бюджетный процесс, однако начиная с 2012 г., полагаю, будет уже невозможно получить средства на развитие ИТ без соответствующей защиты таких проектов. В идеале, конечно, надо переходить на трехлетний цикл планирования бюджета, трехлетние лимиты бюджетных обязательств и возможность заключения трехлетних контрактов. Это существенным образом скажется на повышении эффективности вложений госсредств — и качество планирования увеличится, и традиционное для госсектора декабрьское «освоение» выделенных средств из ежегодного станет хотя бы «ежетрехлетним».
Планируя свои проекты, мы в первую очередь оцениваем стоимость владения теми или иными технологиями. Наши базы данных работают на Oracle. Наши системы BI, HP и ERP в целом построены на продуктах этого вендора. Поэтому для нас использование решений Oracle, скорее всего, будет дешевле, чем переход на другие продукты. Тем более что мы уже все их внедрили и научились с ними работать. При этом в целом наша ИТ‑структура многовендорная, и переходов с одной платформы на другую также нельзя исключать исходя из минимизации стоимости владения ИТ-ресурсами.
Есть ли другие крупные проекты казначейства, связанные с ИТ?
Есть, и один из очень важных — автоматизация приема платежей физических лиц. Существующая система с квитанциями архаична и не удобна ни гражданам, ни казне. Для приема платежей в адрес государства должны быть доступны все современные каналы, включая мобильные и онлайн-платежи. Банки получат доступ (по заявительному принципу) к Казначейской системе приема платежей и смогут принимать средства физических лиц всеми способами, которые у них налажены, начиная с автоматического списания со счета требуемых платежей в казну. Банки сейчас располагают широким набором инструментов приема денег: банкоматы, операционные кассы, мобильные телефоны, киоски, и все это должно быть задействовано для совершения бюджетных платежей. Конечно, серьезной выглядит угроза мошенничества с мобильными платежами, но с ней в нашем случае легко бороться: средства в конечном счете можно зачислять только к нам в казначейство. Сложно предположить, что мошенники специально откроют у нас счет, а потом смогут снять с него деньги (особенно второе).
Сейчас идет пилот по этой новой модели. Первые платежи пойдут в декабре. Вся необходимая правовая база создана, соглашения заключены. Пилот делается в трех разрезах. Первый разрез — ведомственный. В первую очередь мы привлекли ГИБДД (штрафы), ФМС (пошлины), ФНС, чтобы отладить технологию.
Второй разрез — региональный. Пилот идет на территории Татарстана, Башкортостана, во Владимире и в Астрахани. Третий разрез — физические каналы доступа. Мы считаем, что банки уже поднаторели в приеме денег разными способами у физических лиц, и надо не мешать этому развитию, а помогать, используя эту инфраструктуру по максимуму. Так что в проекте участвуют «Газпромбанк», «Ак Барс банк», платежная система Kiwi, «Билайн». Казначейство всячески стремится к расширению этого перечня. Одна из задач проекта в целом — сделать прозрачными и легко узнаваемыми все задолженности гражданина перед государством. Когда она будет реализована, свои долги сможет проверить онлайн и тут же оплатить любой гражданин.
Пилот планируется до апреля, затем в течение года система будет развернута в других регионах. У казначейства в этом есть свой «бюджетный» интерес: общая собираемость платежей вряд ли сильно изменится, но существенно увеличится скорость поступления средств.
И очень важно, чтобы людям было удобно платить. Ведь чем бы человек ни занимался, несколько раз в год он обязательно сталкивается с платежами в бюджет. И почему за совсем не обязательные телефон и Интернет платить удобно, а казначейству — нет? Тем более что у нас есть все возможности исправить это положение.
Единый инструмент для разных целей
Василий Козлов,
директор по развитию бизнеса компании GMCSПроекты по внедрению ERP становятся своего рода универсальным инструментом комплексной автоматизации организаций, как коммерческих, так и государственных. Предприятия госсектора на текущий момент — это не только государственные учреждения, перед которыми не стоят коммерческие задачи, но и предприятия, в которых в значительной мере присутствует государство как владелец. Основные особенности внедрения ERP‑систем в подобных структурах — финансирование проекта из госбюджета, необходимость автоматизировать жестко регламентированные бизнес-процессы, которые зачастую отличаются от бизнес-процессов, преднастроенных в ERP‑системе, отсутствие мотивации у сотрудников для участия в проекте. Зачастую подобные предприятия объединены в государственные корпорации. Результатом оказывается их большая географическая распределенность. Отчетность перед вышестоящими организациями внутри корпорации формируется в жестком предопределенном виде, что налагает свой отпечаток на принятие решений о реализации тех или иных бизнес-процессов.
Есть и другая ключевая задача для предприятий госсектора: обеспечить централизованное управление ресурсами и прозрачность взаимодействия как внутри, так и с внешними организациями.
