Данные должны удовлетворять следующим критериям (цитата по http://opendatahandbook.org/guide/ru/what-is-open-data/):
Доступность и читаемость. Необходимо, чтобы данные были доступны целиком при разумной стоимости их воспроизведения. Здесь в первую очередь следует говорить об удобстве их чтения, изменения и распространения. В настоящее время наиболее удобным способом распространения данных признано размещение в Интернете.
Повторное использование и распространение. Данные должны предоставляться на условиях, которые разрешают их повторное использование и распространение, в том числе в комбинации с другими наборами данных.
Всеобщее участие. Каждый должен иметь возможность использовать и распространять данные. Не должно быть дискриминации областей применения, людей или групп. Например, ограничение «только для некоммерческого использования», которое запрещает «коммерческое» применение, или ограничение возможных областей применения (скажем, только в образовании), недопустимы.
Что же касается распространения данных, то оно должно происходить на условиях свободной лицензии. Если какой-либо набор данных не является общественным достоянием либо не связан лицензией, дающей права на свободное повторное использование, то такой набор не считается открытым, даже если выполнены все прочие условия. Следует также иметь в виду, что бывают случаи, когда свободные лицензии на данные действуют в пределах только одной страны. В частности, такие есть в Германии и Канаде.
Процесс раскрытия данных начался не так давно. Лишь в 2011 году в Британии и США официальные органы начали выкладывать накопленную ими информацию на условиях, перечисленных выше. Хотя и раньше отдельные группы активистов публиковали потенциально интересные для широкой общественности данные, которые можно распространять свободно. К примеру, британский Open Knowledge Foundation начал свою деятельность в 2004-м, а американский Sunlight Foundation – в 2006 году.
Наша страна в целом не отставала от остального мира. Так, закон 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» был принят в феврале 2009-го. С изменениями и уточнениями, которые установлены законом 112-ФЗ от 7 июня 2013 года, он действует до сих пор. Имеется также ряд подзаконных нормативно-правовых актов, регламентирующих вопросы размещения государственными органами и органами местного самоуправления общедоступной информации в форме открытых данных. Это, в частности, постановление Правительства Российской Федерации от 10 июля 2013 г. № 583 «Об обеспечении доступа к общедоступной информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети „Интернет“ в форме открытых данных»; распоряжение Правительства Российской Федерации от 10 июля 2013 г. № 1187-р «О перечнях общедоступной информации, размещаемой в сети „Интернет“ в форме открытых данных»; приказ Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации от 27 июня 2013 г. № 149 «Об утверждении требований к техническим, программным и лингвистическим средствам, необходимым для размещения информации в сети “Интернет” в форме открытых данных, а также для обеспечения ее использования»; Приказ Минфина России № 86н; Приказ Минрегиона России № 357; Приказ Минэкономразвития России от 22 августа 2013 г. № 468 «Об утверждении методических рекомендаций по представлению бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и отчетов об их исполнении в доступной для граждан форме».
И федеральные, и региональные российские ведомства постепенно начинают выкладывать накопленные данные. Но процесс этот идет небыстро. В результате место нашей страны в международных рейтингах не слишком высокое, хотя и низким его тоже назвать нельзя. Фонд открытых знаний по результатам 2014 года поместил Россию на 45–47-е место среди 97 государств и территорий (http://index.okfn.org/place/). Мы оказались между Молдавией и Аргентиной. Общий балл открытости данных в нашей стране составил 43%, точно такой же показатель у Ямайки и Индонезии. При этом анализировалось раскрытие информации по десяти актуальным темам: расписание движения транспорта, государственный бюджет, государственные затраты, результаты выборов, реестры компаний, национальная карта, государственная статистика, законодательство, почтовые индексы и коды почтовых зон, выбросы загрязняющих отходов.
Как пояснил столь невысокий показатель учредитель и директор некоммерческого партнерства «Информационная культура» Иван Бегтин (которого, пожалуй, можно назвать главным популяризатором открытых данных в России), выступая на выставке-конференции «Docflow‘2015», ведомства и территории не открывают данные не потому, что не хотят или боятся, а потому что их у них попросту нет. По крайней мере в пригодном для машинной обработки виде. Так что это не вина, а беда, связанная в том числе и с недостаточным уровнем автоматизации деятельности российских государственных и особенно муниципальных органов власти и управления.
Надо отметить, что данная проблема не является сугубо российской. Недостаточная техническая база, нехватка кадров и слабая мотивация – весьма распространенные препятствия для выкладывания данных в публичный доступ, и они имеют место и в других государствах.
Для всех стран с высоким уровнем цифрового неравенства характерной проблемой является также плохая осведомленность граждан об открытых данных. Естественно, это касается и их потенциальных потребителей, включая исследователей и журналистов. С этим столкнулись не только в России, но и, например, в Кении, Македонии, Молдавии, где спрос на открытые данные оказался чрезвычайно низким именно из-за недостаточной активности потенциальных потребителей.
Недостаточность данных в России, по словам Ивана Бегтина, нивелируется нехваткой тех, кто умел бы их обрабатывать. И действительно, открытые данные сами по себе не имеют большой ценности. Они являются лишь полуфабрикатом, который исследователи, разработчики и всяческого рода активисты обрабатывают с помощью различных инструментов, и вот результаты их усилий уже могут представлять интерес для более-менее широкой общественности. «У нас много говорят о том, что правительство очень интенсивно раскрывает данные, но фактически ни бюджет, ни связанная с ним информация всё равно понятнее не становятся. Важно научиться представлять данные так, чтобы информация была наглядной и понятной», – охарактеризовала первый заместитель министра финансов РФ Татьяна Нестеренко задачу обработки открытых данных на подведении итогов конкурса BudgetApps, которое состоялось 25 марта 2015 года. И эти слова можно отнести не только к финансово-бюджетной, но и к любой другой сфере.
Вместе с тем именно вопросы, связанные с финансово-бюджетной областью, во всех странах приковывают к себе наибольшее внимание, так как прямо касаются любых налогоплательщиков. С ними могут сравниться разве что данные мониторинга экологической ситуации. И, естественно, любые случаи нецелевых расходов и расточительства, особенно если за этим стоят чьи-то личные интересы, вызывают широкий резонанс. А мониторинг данных в области финансово-бюджетной сферы позволяет такие манипуляции выявлять. Да и в целом усиление прозрачности и подотчетности государства повышает качество взаимодействия между гражданами, государством и бизнесом, что дает прямой экономический эффект.
