Государственные учреждения обязаны закупать ИТ-оборудование, ПО и услуги по конкурсу — это требование закона. Вроде бы все правильно, однако на практике в области государственных закупок услуг происходят очень и очень подозрительные вещи. Даже достаточно поверхностная экспертиза выявила столь серьезные несоответствия в составлении конкурсной документации, что уместно ставить вопрос не только о профессиональном уровне специалистов, его составлявших, но и о возможном хищении государственных средств.
«В адрес Союза директоров ИТ России (СОДИТ) обратились правоохранительные органы и просили провести экспертизу двух конкурсов, связанных с построением ИТ‑систем в учреждениях здравоохранения в Тюменской области, — рассказывает председатель правления СОДИТ Борис Славин. — К сожалению, я не могу назвать, какие конкретно правоохранительные органы — в интересах дальнейшего расследования обстоятельств этого дела они просили их не называть». Тогда правоохранительные органы просили не предавать дело огласке, поэтому только сейчас мы имеем возможность рассказать обо всех тонкостях и выводах этой экспертизы. Первой проводилась экспертиза конкурса под № КО-455‑р «на право выполнения работ по созданию автоматизированной системы персонифицированного учета в отрасли здравоохранения Тюменской области…»
«Решение для нас оказалось непростым — фактически мы должны были проделать экспертизу работы своих коллег в Тюменской области, — комментирует Борис Славин. — Но, с другой стороны, я считаю, что экспертиза проекта силами экспертов Союза директоров ИТ России правильнее, чем экспертиза силами других специалистов. Как некоммерческая общественная организация действующих ИТ-директоров, которая никоим образом не ассоциирована с теми или иными поставщиками ИТ-услуг или систем, СОДИТ может максимально объективно и непредвзято подойти к этому вопросу. Поэтому мы пошли на проведение такой экспертизы, в том числе привлекли специалистов по медицине».
Нужно учесть одно важное «но». «Поскольку Союз директоров ИТ России работает на общественных началах, то его эксперты не имели возможности вылететь в Тюмень и на месте посмотреть, как обстоят дела на проекте, — говорит Борис Славин. — Поэтому нам, к сожалению, пришлось ограничиться только экспертизой тендерных документов на внедрение системы». Более того, эксперты не анализировали конкурсные документы на предмет соответствия законодательству. Они оценивали лишь уровень подготовки и проведения тендера с точки зрения содержания и смысла. Но даже такая достаточно поверхностная экспертиза уже принесла весомые результаты.
В январе 2009 года экспертный совет СОДИТ выдал официальное заключение, с которым можно ознакомиться на сайте www.rucio.org.
Чуть позже, после замечания экспертов СоДИТ, что экспертизу лучше проводить до, а не после проведения конкурса, правоохранительные органы попросили провести экспертизу материалов еще не проведенного конкурса — на оказание услуг по созданию, развитию и сопровождению Интегрированной региональной информационной системы здравоохранения Тюменской области (ИРИС). Увы, но проблемы там были аналогичные (о них мы рассказали во врезке «Экспертиза второго конкурса»). Впрочем, по итогам экспертизы конкурс отменили, и надеемся, что он будет подготовлен более тщательно и грамотно. Более подробно мы расскажем об экспертизе первого конкурса, поскольку именно на его примере видны типичные проблемы, которые возникают в этих случаях.
Масштаб ИТ-проектов в здравоохранении Тюменской области
Надо сказать, что теми двумя конкурсами, которые проанализированы в статье вопрос не исчерпывается. Программа информатизации учреждений здравоохранения Тюменской области достаточно масштабна и дорогостояща. Полезно представить весь контекст работ, в рамках которых проводились конкурсы, которые подвергались экспертизе. Проанализировав сайт государственных закупок областного правительства Тюменской области old.admtyumen.ru (действующий до марта 2009г.) и новую версию сайта www.admtyumen.ru, можно построить нижеприведенную таблицу.
|
Конкурс |
Наименование работ |
Цена, руб | |
|
218-2006 |
2006 |
36 600 000,00 | |
|
244-2006 |
2006 |
10 000 000,00 | |
|
КО-198-у |
22.06.2007 |
6 855 000,00 | |
|
КО-230-т/у |
2 385 000,00 | ||
|
КО-330-т/у |
06.09.2007 |
17 500 000,00 | |
|
КО-330-т/у |
06.09.2007 |
Лот №1 клиентские лицензии на открытие прав использования функций модулей ИРИС ТО |
12 840 000,00 |
|
КО-350-у |
10.09.2007 |
Оказание образовательных услуг по повышению квалификации медицинских работников по направлению информационно-коммуникационнах технологий |
3 199 600,00 |
|
КО-387-у |
04.10.2007 |
33 411 400,00 | |
|
АОВ-044-т |
22.08.2007 |
34 500 000,00 | |
|
КО-455-р |
14.11.2007 |
220 000 000,00 | |
|
АО-081-т/у |
30.11.2007 |
55 399 000,00 | |
|
КО-328-т/р |
27.12.2007 |
25 469 977,00 | |
|
КО-328-т/р |
27.12.2007 |
Лот №2 Работы по созданию структурированной кабельной системы для учреждений здравоохранения Тюменской области |
29 869 769,66 |
|
КО-485-р |
14.12.2007 |
26 879 000,00 | |
|
КО-534-р |
18.02.2008 |
проектирование программно-аппаратного комплекса «IP-телемедицина» Тюменской области |
8 000 000,00 |
|
КО-114/8 |
25.06.2008 |
36 060 000,00 | |
|
КО–108/9 |
14.07.2009 |
| |
|
Итого: |
>500 000 000,00 | ||
Видимость конкурса
Общий вывод экспертного заключения по поводу открытого конкурса № КО-455‑р следующий: «Эксперты пришли к заключению о низком профессиональном уровне ИТ‑специалистов со стороны заказчика, которые организовывали данный тендер».
«Впечатление от тендерных документов было очень печальным, — вспоминает Борис Славин. — Во-первых, сразу стало понятно, что есть только видимость конкурса. На первом открытом конкурсе была представлена только одна компания. Поскольку представлена одна компания, конкурс был признан несостоявшимся и перенесен. На втором заседании конкурсной комиссии снова представлена та же одна компания. Собственно, она и побеждает».
Может быть, такая компания в России просто одна? В принципе это возможно. В российской практике достаточно ситуаций, когда все работы в области ИТ для конкретной компании выполняет дружественная ИТ-компания. Нередки случаи и создания внутренней аффилированной ИТ-компании в крупном холдинге, которой де-факто передаются функции генподрядчика. И такая связка работает достаточно хорошо.
Однако причина печальных выводов экспертов СОДИТ в другом. В экспертном заключении СОДИТ указаны четыре серьезных недостатка в тендерной документации, которые вызывают большое недоумение и даже подозрения. По мнению экспертов, именно эти недостатки во многом стали следствием того, что к тендеру «так и не удалось привлечь более чем одного подрядчика и создать конкурентную атмосферу. Для такого масштаба проектов столь халатное отношение к тендерам недопустимо» (цитата из экспертного заключения СОДИТ). Представленные документы однозначно говорят, что средства на масштабный проект были выделены не только без независимой экспертной оценки, но и вообще без конкуренции различных сторон и позиций.
Поскольку недостатки, выявленные в тендерной документации, весьма нередко встречаются в различных проектах, мы последовательно расскажем о них.
Проблема 1: Тендер на создание решения был фактически проведен как закупка товара
Хотя конкурс объявлялся «на право выполнения работ по созданию автоматизированной системы», фактически он проведен как закупка товара, что недопустимо в случае внедрения информационных систем, где немалую часть стоимости составляют работы подрядчика. В состав конкурсной комиссии входили руководители и специалисты управления государственных закупок и заведующий сектором конкурсного производства департамента здравоохранения. И всё — ни руководителей департамента здравоохранения, ни его ИТ‑специалистов в конкурсной комиссии не было. Совершенно очевидно, что те специалисты, которые были в конкурсной комиссии, очень хорошо понимали в правилах проведения государственных закупок и конкурсов и весьма мало — в самом предмете автоматизации и уже тем более в области ИТ.
А ведь цена вопроса была весьма немаленькая — стоимость работ по условиям конкурса не более 220 млн руб. — особенно для здравоохранения, которое в России трудно отнести к богатым отраслям. И судьбу этих денег решили люди, которые отвечают лишь за формальную процедуру государственных закупок!
У нас нет ни малейшего сомнения — пока ответственных специалистов заказчика системы не удастся лично заинтересовать в успешном завершении проекта, результаты будут плачевными. «В тендерную комиссию на оказание услуг помимо обязательных для тендеров сотрудников необходимо было включить представителей подразделений, в которых планировалось внедрение системы, и ИТ‑специалистов заказчика, которые должны были принять систему в эксплуатацию», — говорится в экспертном заключении СОДИТ. Именно благодаря такому непродуманному подходу, считают эксперты, заявленная в тендере цена не снизилась, а могла бы существенно уменьшиться в результате обсуждения предложений поставщика услуг»
Проблема 2: В конкурсных документах прямо названа платформа, на которой создается решение
Второй серьезный недостаток — в конкурсной документации и самом предмете конкурса была прямо указана платформа, на базе которой предполагалось создать решение. Это один из ведущих мировых вендоров на рынке ERP-систем. (Поскольку конкретное имя значения не имеет, мы решили его не называть.) Более того, даже перечислены три модуля, которые предполагается использовать. Процитируем экспертное заключение: «Вызывает недоумение отсутствие выбора продукта, на базе которого планировалось «создание автоматизированной системы персонифицированного учета в отрасли здравоохранения Тюменской области». Продукты компании <…> действительно признаны мировым сообществом в определенных отраслях бизнеса. Но даже в тех областях, где программное обеспечение <…> используется большинством компаний, всегда при новых внедрениях рассматривается возможность альтернативных решений. Единственный случай, когда выбор продукта не обсуждается, — если продукт является стандартом отрасли или предприятия. Насколько нам известно, продукты <…> не являются даже рекомендованным стандартом в области здравоохранения в России».
Несомненно, что компания-заказчик имеет право потребовать в ТЗ: «Хочу систему с такими‑то функциями, реализованными на базе программных продуктов такого-то вендора». И после этого искать, кто сделает такую систему за наименьшие деньги. Однако есть одно важное «но» — в данном случае это скорее всего сказал не заказчик, а исполнитель (аргументацию см. ниже). То есть некоторая группа специалистов подрядчика решила, что поставит заказчику систему на базе продуктов конкретного вендора (скажем, так им захотелось), и закрепила это решение в конкурсной документации.
Да, у этого вендора есть немалый международный опыт в здравоохранении, и имеется отраслевое решение, которое, собственно, и фигурирует в конкурсной документации. Однако разве это автоматически означает, что оно должно использоваться в данном конкретном случае? Да, желание не изобретать велосипед, а использовать решение, проверенное в странах с развитой и хорошо организованной медициной, можно только приветствовать. Но кто и как проводил экспертизу обоснованности этого выбора? Ведь альтернатив более чем достаточно. «В настоящее время в отрасли используются решения и на базе иных продуктов, стоимость которых существенно ниже», — говорится в экспертном заключении СОДИТ. И далее в качестве иллюстрации приводится немаленький перечень таких решений.
Более того, до внедрения отраслевого решения этого вендора в учреждениях здравоохранения Тюменской области не было ни одного случая внедрения этого отраслевого решения в России. То есть проект, по сути, — первая проба этого решения в нашей стране с соответствующими рисками. Разве в такой ситуации можно обойтись без детального анализа других решений, а аргументы «надежной платформы» или «перспективного отраслевого решения», которые приводит в дискуссии на сайте Cnews замдиректора по ИТ МИАЦ Андрей Ивашинников, считать достаточными для выбора?
Вместе с первой проблемой вторая укрепляет подозрения о том, что выбор системы делали совершенно предвзятые люди. «Без подробного сравнительного анализа функциональности различных программных продуктов в отсутствии стандарта отрасли нельзя предрешать выбор продукта условиями тендера», — справедливо говорится в заключении СОДИТ.
«Некоторые специалисты, которые слышали о нашем заключении, сделали поспешный вывод о нашем отрицательном отношении к этому вендору и его продуктам, — замечает Борис Славин. — Это не так. Дело не в нем, а в том, как составлены тендерные документы». Действительно, разве порядка в конкурсной документации прибавится, если вместо одного вендора будет стоять другой? Более того, в госучреждениях России немало весьма странно выглядящих проектов и на других системах, так что проблема предвзятости выбора вполне типичная.
Заметим, что раз уж они были предвзяты (это, безусловно, плохо, но если уж так случилось), гораздо более понятным был бы выбор российской системы, хотя бы из соображений патриотизма и поддержки национального производителя. Именно таковы интересы нашего государства, об этом постоянно говорит правительство. Но предвзятость в пользу западной системы — это выглядит совсем безобразно. Или для руководителей департамента здравоохранения Тюменской области положения государственных документов (например, стратегии развития информационного общества или доктрины информационной безопасности) — пустой звук?
Проблема 3: Соотношение стоимости лицензий и работ
Третья проблема — весьма странное соотношение стоимости лицензий на платформу и работ по созданию решения на ней. Процитируем экспертное заключение: «Структура проекта (согласно предоставленной спецификации) показывает, что стоимость лицензий на продукты равна 20649572руб. и составляет менее 10% стоимости всего контракта (220000000руб.). Как правило, для успешных проектов работы по внедрению тиражных систем (по большей части удовлетворяющих функциональным требованиям заказчика), включая проектирование, разработку и обучение, не превышают стоимость лицензий более чем в три-четыре раза».
Заметим, что согласно спецификации исполнения работ и услуг (приложение к государственному контракту) в эти 10% стоимости всего контракта уложились не только пользовательские лицензии (всего 110 шт) и лицензии разработчика, но и лицензии на отраслевое решение для здравоохранения (около 63% от стоимости лицензий) и базу данных. То есть стоимость лицензии на одно рабочее место весьма немаленькая — около 7 тыс. долл. И значит, нельзя сказать, что на лицензии были даны большие скидки. Ну а стоимость работ не просто не маленькая — она колоссальная — около 7,5 млн долл. по курсу на начало 2008 года. В результате заявленное в спецификации соотношение стоимости лицензий и работ совершенно не соответствует той практике создания решений на базе серьезных ERP-платформ, которая сложилась в практике ИТ-директоров. Как правило, стоимость работ по созданию решения превышает стоимость лицензий, но не в десять раз, а в три-четыре. «Да, бывает, что соотношение стоимости работы/лицензии доходит до восьми или даже десяти, но фактически, после завершения проекта, — замечает Борис Славин. — Проект идет плохо, допущены ошибки в самом начале, специалисты намучились. Но в данном проекте это закладывается изначально!» Даже для создания отраслевого решения для условий России на базе отраслевого решения мирового масштаба — это уж слишком (тем более что решение скорее всего не тиражируемое, о чем ниже).
«Такая структура проекта свидетельствует о том, что либо выбор продукта для решения поставленных задач был неудачным, и это заранее было ясно — закладывалась необходимость в существенной переработке, либо стоимость работ существенно завышена», — резюмируется в экспертном заключении СОДИТ.
Увы, но в пользу искусственного завышения стоимости работ свидетельствует приведенная в спецификации исполнения работ и услуг оценка возможности реализации в приобретаемой системе требований к функциям и задачам конечного решения. Вы полагаете, там везде указано «значительные доработки функционала»? Ничего подобного. Согласно представленному МИАЦ описанию функциональности программной платформы (приложение к государственному контракту), преднастроенного функционала в стандартной поставке нет, но зато примерно в 70% случаев функционал реализуется через настройки (все‑таки решение отраслевое), примерно 20% функционала требует незначительных доработок (например, новых отчетов), и лишь в оставшихся 10% требуется значительное расширение функционала, причем в 3/4 из них — для интеграции с другим функционирующим в учреждениях Тюменской области ПО. То есть никаких сумасшедших доработок предложение МИАЦ не предусматривало — это совершенно стандартные соотношения для проекта внедрения западной ERP‑системы. Но откуда же, в таком случае, взялась настолько высокая стоимость работ по созданию системы?
Проблема 4: Сроки выполнения работ
Еще один подозрительный момент — это сроки выполнения работ. Причем тут есть заметные несоответствия в конкурсной документации. Согласно протоколу конкурсной комиссии, условия исполнения государственного контракта — 177 дней. Но в техническом задании на создание системы указано (цитируем): «30 календарных дней на создание и внедрение системы». Конец цитаты.
Про 30 дней — ну что тут скажешь… В МИАЦ работают просто волшебники какие‑то, никто в мире им и в подметки не годится. При этом МИАЦ не является партнером этого вендора и даже вынужден был приобретать лицензии не напрямую, а у компании «Техносерв». Вот такие чудеса бывают на свете. (Кстати, к вопросу стоимости лицензий — в них еще входят и «накрутки» от посредника — «Техносерва», вот такое эффективное расходование государственных средств.)
Возможно, в МИАЦ работают очень хорошие специалисты в области использования ИТ в медицине. По крайней мере, по словам Андрея Ивашенникова, МИАЦ является оператором данных системы здравоохранения региона и принимал участие во многих подпроектах связанных с созданием интегрированной региональной системы здравоохранения Тюменской области. Но это отнюдь не означает, что МИАЦ сможет так быстро создать систему на базе отраслевого решения какого-либо вендора.
Может быть, просто партнерство оформить не успели? Да, такое бывает: команда, которая давно вела проект, выделяется в отдельную организацию и при этом не успевает оформить партнерство. Но и здесь масса недоразумений (о них ниже). Кроме того, как‑то не верится, ведь речь идет не о команде в пять специалистов. «Чтобы грубо прикинуть стоимость проекта, обычно оценивают, сколько специалистов и какой квалификации будет работать на нем, — комментирует Борис Славин. — Вероятно, эта стоимость в два-три раза увеличится, но все равно грубая оценка возможна. Так мы и поступили».
Цитируем экспертное заключение: «Даже при работе в выходные дни подрядчик должен был закрывать работ ежедневно на 6 млн руб. При оплате одного человеко-дня в 30 тыс. руб. (на уровне высококвалифицированных специалистов в области ERP-систем) выполнение данного количества работ означает ежедневное участие в них не менее 200 специалистов».
Да, 30 тыс. руб. в день — до кризиса это далеко не самая большая стоимость специалистов для компании-заказчика. Это скорее ближе к зарплате специалиста, а не стоимости его для заказчика. По нашим данным в начале 2008 года, когда проходил проект, интеграторы были сильно избалованы крупными государственными проектами (типа ГАС «Выборы»), и стоимость их специалистов составляла до 250—500 долл. в час. Если принять нижнюю цифру из этого диапазона и учесть северные надбавки и стоимость работы в выходные, то все равно получается ежедневное участие около 100 специалистов.
В то, что МИАЦ смог найти в Тюмени 200 (100) специалистов по продуктам этого вендора, не верится ни секунды. По словам людей, хорошо знающих ситуацию в Тюмени, таких специалистов там можно пересчитать по пальцам (и Андрей Ивашенников это не отрицает). А значит, МИАЦ мало что делает сам, а активно пользуется услугами высокооплачиваемых консультантов из других городов. Но здесь вновь встает вопрос: а насколько оправданна столь высокозатратная организация проектных работ?
Далее, МИАЦ координирует такое большое количество одновременных работ, да еще ведущихся в разных городах. То есть мы должны поверить в то, что за месяц силами 200 (100) разработчиков доработано отраслевое решение, сведено воедино из сотни источников и оттестировано новое решение, при этом соблюдалась методология или российские ГОСТы, и есть вся сопроводительная и техническая документация? Извините, не верю. «Планирование такого рода масштабных внедрений достойно Книги рекордов Гиннесса, но очень сомнительно, что вообще возможно», — резюмируется в экспертном заключении СОДИТ.
Может быть, 30 дней на создание и внедрение системы в ТЗ — просто описка, а реальный срок — 177 дней. Как появилось такое несоответствие, неясно, но это явно говорит об очень невнимательном отношении к документации и о ее формальном характере. Но дело в том, что, и срок в 177 дней недостаточен. По словам специалистов, участвовавших не в одном проекте внедрения ERP-систем со сравнимыми бюджетами, «177 дней — это нормальный срок только для roll-out системы, в российских представительствах западных компаний, где ERP-система внедрена и работает несколько лет». Здесь же — создание совершенно новой системы, первое внедрение отраслевого решения в здравоохранении в России, в отрасли, которая славится совершенно непрозрачными финансовыми потоками, никогда не была в авангарде автоматизации и где соответственно очень мало опыта. А значит, пути решения проблем сопротивления внедрению, со стороны как врачей, так и руководства медицинских учреждений, рисков проектов и другой проектной специфики, пока еще практически не наработаны. Нельзя ни за месяц, ни за полгода адаптировать пусть и отраслевое решение, но для другой страны и медицины, нельзя решить многочисленные технические вопросы интеграции и отчетности, нельзя преодолеть барьеры недоверия и заставить врачей (не имеющих в большинстве опыта работы с информационными системами) работать в системе и так далее. В такой ситуации срок в 177 дней никак нельзя признать соответствующим существующей практике создания систем такого масштаба сложности. Практика ведения таких проектов показывает совсем другой срок — года три.
Заметим, что специалисты МИАЦ, похоже, это понимают — ведь стоимость работ раз в десять больше типичной стоимости проектов roll-out. Хотя упоминаний о том, что проект рассчитан больше чем на 177 дней, в конкурсной документации нет. То есть и при таком сроке мы видим неувязки, хотя и не столь вопиющие, как со сроком в 30 дней.
Краткие выводы по конкурсной документации
Итак, хотя формально процедура государственных закупок и соблюдена, налицо многие несоответствия и противоречия. Не вызывает сомнений невнимательное, формальное и даже наплевательское отношение к оформлению конкурсной документации. Низкий профессиональный уровень ИТ‑специалистов со стороны заказчика, которые организовывали данный тендер, — это еще мягко сказано. По сути, над документами просто поиздевались. Само по себе это не преступление, но наводит на мысли — если такие несоответствия в бумагах, какие же нарушения могут быть в реальной жизни?
Тем не менее конкурс проведен, государственные деньги потрачены. Причем, заметьте, конкурсная процедура совершенно не привела к уменьшению стоимости проекта, хотя направлена именно на это. Снижения стоимости работ — в чем, несомненно, заинтересовано государство — не произошло. Очевидно, что эффективным расходованием государственных средств здесь и не пахнет.
Почему же такое произошло, каковы причины и кто виноват? Попробуем высказать несколько версий причин происшедшего.
Версия 1: Воровство государственных средств
К сожалению, это самая первая версия, которая имеет весьма весомые подтверждения. Это и формальный характер конкурса. И очень дорогой проект, даже для Тюмени дорогой продукт, и огромная стоимость работ, при отсутствии в ТЗ и спецификациях обоснований этой стоимости (если цель — воровство, то всячески завышать стоимость и брать самый дорогой продукт, согласитесь, выгоднее). Это и фантастические сроки создания системы. Другими словами, проект изначально задумывался как гиблый, нежизнеспособный, который через полтора-два года можно будет по‑тихому закрыть, а деньги, выделенные на него, — распилить. Создается очередная «бумажная» система, и ее судьба такая же, как и у остальных: система делается левой пяткой, потом объявляется, что проект не удался и закрыт, и объявляется новый конкурс.
Ну что греха таить — в России воровство государственных средств не редкость. Воруют по‑черному — это не новость, а обыденность для нашей страны. К огромному нашему сожалению. Но это не значит, что с воровством надо мириться!
Кто, собственно, ворует? Вариантов тут может быть несколько. Первый — тот, кто составлял ТЗ и спецификацию на исполнение работ и услуг в государственном контракте. Наиболее вероятно, что это руководство МИАЦ решило «нагреть руки» на ничего не понимающем заказчике — департаменте здравоохранения Тюменской области. В пользу этого говорит факт, что в конкурсных документах нигде не упоминаются ИТ‑специалисты заказчика системы — департамента здравоохранения Тюменской области (из ИТ‑специалистов на конкурсе присутствовали только представители МИАЦ). Соответственно логично предположить, что именно они и являются единственными авторами ТЗ. Кроме того, ИТ‑службы у государственных учреждений слабы, заработная плата начальника управления информационных технологий ниже среднерыночной раза в два. Где брать специалистов за такие деньги? В итоге тендерную документацию для проектов в госсекторе, как правило, пишут ИТ-компании.
Надо сказать, что ситуация, когда ТЗ составляется подрядчиком, встречается очень часто и в коммерческих компаниях. Однако при этом оно должно быть поправлено и одобрено специалистами заказчика. А в данном случае совершенно не ясно, какое участие во всем этом процессе принимали ИТ‑специалисты департамента здравоохранения.
Второй вариант — это руководство департамента здравоохранения Тюменской области. Этот вариант в принципе мало отличается от первого, с той лишь разницей, что департамент здравоохранения Тюменской области является не жертвой «злобного» подрядчика, а участником и инициатором процесса. Большие «дяди» в руководстве решили «напилить» себе денег на внедрении дорогого продукта. Хотя, возможно, что цели, которые преследовало руководство департамента здравоохранения, даже благие — нашим врачам и медицинским учреждениям финансовая помощь нужна как воздух. Но можно ли, даже для благих целей, так обманывать государство?
Возможен и третий вариант — в процессе существует скрытый фигурант, который через субподрядные схемы или иным образом получил большую часть этих средств. Какой вариант на самом деле был — это вопрос к правоохранительным органам.
Версия 2: Система уже давно сделана своими специалистами, а конкурс — лишь способ получить с государства оплату выполненных работ
Да, такое бывает, система создается на ворованном ПО, а потом уже «легализуется», хотя с законностью тут тоже проблемы. В таком случае по факту работы над созданием решения должны были нелегально вестись уже давно, и за это специалисты должны были получать зарплату, причем тоже из государственных средств. Но тогда в стоимости проекта основные затраты должны идти на лицензирование, а не на создание решения. Более того, ТЗ написано так, как будто проект затевается с нуля, — в нем есть пилотный проект, фазы проектирования, создания прототипа и т.д. Если работы уже велись давно, то хотя бы часть этих фаз уже была пройдена, и эта работа оплачена.
То есть и в этом случае что‑то нечисто — получается двойная оплата государством некоторых работ, и это тоже очень похоже на воровство.
Версия 3: Попытка выкрутиться из бюрократических ограничений
Эта версия уже совсем о другом. Дело в том, что для государственных организаций у нас в стране введена масса далеко не всегда оправданных ограничений и бюрократических сложностей. И это привело к тому, что конкурсная документация была составлена таким странным образом.
Первая сложность — необходимость соблюдать Федеральный закон № 94‑ФЗ. Надо сказать, что закон № 94‑ФЗ весьма несовершенен и с точки зрения ИТ-директора коммерческого предприятия содержит ряд не только бюрократических, а и просто опасных норм. Например, этот закон не позволяет предъявлять требования к участникам тендера в части опыта и квалификации, превалирующий критерий оценки заявок и выбора — цена. И если какая‑то компания демпингует и снижает цену, то наиболее вероятно, что она и победит, если следовать логике оценок заявок по закону № 94‑ФЗ. Нет, закон не запрещает использовать иные, кроме денежных, критериев оценки предложения, только это мало что дает, и иногда получается даже еще хуже.
Для обычного ИТ-директора такая логика закона — дикость. Ведь может так случиться, что побеждает какая‑то мелкая компания (нельзя предъявлять требования к опыту и квалификации), через год она исчезает, а с ней средства и время. Но ИТ-директора в госсекторе не могут сказать — эта компания не представила достаточных оснований своей квалификации и серьезности отношения к проекту. Это запрещено им законом. В результате в государственных учреждениях совершенно не редка ситуация, когда ничего хорошего из поведения конкурса не получается. Свежий пример — конкурс на предоставление услуг по обеспечению технического сопровождения и эксплуатации межведомственного сегмента государственной системы изготовления, оформления и контроля паспортно-визовых документов нового поколения, то есть биопаспортов. Этот конкурс закончился маленьким скандалом, в результате через вмешательство президента без конкурса назначили оператором системы НИИ «Восход». И возможно, обсуждаемый случай еще один яркий пример, что закон №94‑ФЗ есть, а закупки все равно получаются ужасно неэффективными.
Многие специалисты подтверждают, что, учитывая нашу бюрократическую систему и проблемы с законом №94‑ФЗ, успешно реализовать проект в государственном секторе крайне сложно. В результате ИТ-директора пытаются как‑то выкрутиться. Один из вариантов — вывести проект из‑под зоны действия упомянутого закона. Ведь МИАЦ — это не независимый поставщик услуг, а тоже госструктура, то есть информационно-аналитический центр, учрежденный правительством Тюменской области и находящийся в ведении органа управления здравоохранением. И в отношении МИАЦ закон №94‑ФЗ не действует.
Но как обеспечить передачу МИАЦ функций генподрядчика? Здесь опять бюрократическая проблема — по закону это нельзя сделать простым решением департамента здравоохранения (заказчика), как это очень нередко делают ИТ-директора коммерческих компаний, у которых есть аффилированная с компанией ИТ‑структура. Для коммерческих компаний нет ничего странного в том, чтобы поручить давно знакомой и тесно связанной с ней компании новые работы. Но нет, государственное учреждение по закону обязано провести конкурс, даже в ситуации, когда выбор подрядчика объективно очевиден. Но в таком случае выход понятен — организовать конкурс так, чтобы никто, кроме «своего» кандидата, не пожелал в нем участвовать. Что, собственно, мы и видим — проводятся такие вот, с позволения сказать, «конкурсы». Дальше МИАЦ нанимает субподрядчиков, которые реально и делают проект в другие сроки и даже, возможно, по другому ТЗ (ведь конкурсное ТЗ пишется, только чтобы победить в конкурсе). Возможно, в такой схеме проект имеет гораздо больше шансов на успех. Да, это похоже на обман государства, но, согласитесь, вся эта «свистопляска» инспирирована никем иным, кроме как самим же государством.
Вторая сложность — специфика расходования государственных бюджетов. Могла быть такая ситуация: бюджет на автоматизацию был выделен на год, департамент здравоохранения спал, а в последнем квартале неожиданно понял, что деньги надо освоить до конца года. Ведь контракты на два года, как правило, не проходят, это связано с бюджетным законодательством. Для этого по‑быстрому в ноябре проводится конкурс, а потом за месяц (до конца года) формально закрыты работы, с огромным перечнем доработок и графиком их устранения. А потом в течение года спокойно доделывается система. Вполне возможно, работы и сейчас идут.
Все это и могло привести к тому, что в конкурсной документации указывались параметры, которые никто не собирался выполнять, но которые были необходимы для соблюдения бюрократических процедур. Этим может объясняться столь формальное отношение к конкурсу и сжатые сроки реализации проекта.
Экспертиза второго конкурса
Увы, но проблемы, которые выявила экспертиза второго конкурса, — на оказание услуг по созданию, развитию и сопровождению Интегрированной региональной информационной системы здравоохранения Тюменской области (ИРИС) — были аналогичны. Здесь снова налицо как минимум наплевательское отношение к проектной документации. Процитируем экспертное заключение: «В представленном тексте ТЗ нет четкого определения предметной области. В частности, из документа нельзя сделать однозначный вывод, ИРИС как система существует или нет». В различных местах ТЗ цели и задачи формулируются совершенно по‑разному — то систему нужно создать, то ее надо развивать и обеспечивать функционирование, то есть ИРИС уже существует, то надо создать техническую инфраструктуру для системы — третий вариант, когда система есть, а инфраструктуры для нее еще нет.
Понятно, что это основа всего — столь нечеткое определение предметной области не просто не позволяет авторам документа грамотно и полно сформулировать требования к работам, которые нужно провести. Не получается даже просто разобраться, на какой, собственно, перечень работ проводится конкурс. Путаница с развитием и эксплуатацией наблюдается постоянно. Требования по поддержке соседствуют с задачами по доработке системы, здесь же и создание резервного ЦОДа и закупка оборудования. В План-графике мероприятий развитие и поддержка также не разделены, в результате рядом с задачами, имеющими конечные сроки, стоят регулярные задачи. «Все перемешано настолько, что очень трудно даже просто понять, где что», — комментирует Борис Славин.
«По мнению экспертов, целесообразно разделить ТЗ на отдельные функциональные части: создание системы (если вообще это нужно), ее развитие и сопровождение, — говорится в заключении СОДИТ. — Для создания, развития и сопровождения системы требования всегда разные, их сложно объединить в одном документе. Это приводит к тому, что ТЗ становится плохо структурированным и неудобным для анализа».
Снова, как и при проведении предыдущего конкурса, в ТЗ вместо требований к новым решениям прямо указаны параметры решений конкретных производителей оборудования (IBM, HP), что снова вызывает вопросы оправданности и обоснованности использования этих решений. Снова есть явные несоответствия в сроках исполнения работ. «Нас больше всего поразила закупка большого количества промышленных серверов, со сроком внедрения в две недели, — комментирует Борис Славин. — Причем не просто закупка и установка, на них нужно было еще и систему поставить. По нашему опыту, за это время даже купить и привезти серверы невозможно, не говоря уже о том, чтобы установить на них что‑то». Естественно, возникает вполне законное подозрение, что у одного из участников конкурса это оборудование уже закуплено, и под него и подгоняются конкурсные документы. А срок в две недели — снова для того, чтобы никакая другая компания не смогла «вмешаться» в этот конкурс с заранее известным результатом.
«Впечатление от документа такое, что исполнитель всех указанных работ уже известен, а ТЗ, скорее всего, представляет собой планы работ исполнителя, нежели требования заказчика, — резюмируется в экспертном заключении СОДИТ. — Возможно также, что заказчик составляет такие требования намеренно, чтобы никто другой, кроме уже выбранного им подрядчика, исполнить их не мог. В результате ТЗ становится слабоструктурированным, и в будущем пострадает качество управления услугами со стороны заказчика. Независимо от того, чем руководствовались авторы ТЗ, анализируемый документ не может считаться полным и однозначным в части требований на предложенные работы и требует серьезной доработки».
Наконец, последний штрих картины — поскольку система ИРИС предназначена для работы с персональными данными, комитет по информационной безопасности СОДИТ подготовил соответствующую экспертизу. По мнению специалистов в области ИБ, «имеются несоответствия требованиям законодательства и техническим нормам защиты информации, без которых невозможно пройти процедуру обязательной аттестации».
Выводы
Итак, подведем итоги. Может ли конкурс № КО-455‑р «на право выполнения работ по созданию автоматизированной системы персонифицированного учета в отрасли здравоохранения Тюменской области…» служить прикрытием для воровства? Да, может, и на это указывают многие факты.
Может ли победитель конкурса быть нечестен, хитрить, скрывать одно под маской другого и при этом сделать хороший проект? Да, может. Например, в том случае, когда он вынужден соблюдать бюрократические процедуры закона №94‑ФЗ.
«Это системная проблема, — комментирует последний вариант Борис Славин. — Наше законодательство должно быть устроено так, чтобы процедуры и экспертизы соответствовали той реальности, которая существует, и обеспечивали бы наилучший результат, а не мешали проведению проектов. А вместо этого оно написано таким образом, что провоцирует ИТ-директоров на всяческие «трюки» с конкурсной документацией и техническими заданиями. Мне кажется, нужно менять законодательство в этой части. И от имени СОДИТ мы будем выходить с этой инициативой, мы должны помочь ИТ-директорам в госучреждениях». «Для заказчиков инновационных и эксклюзивных ИТ-услуг должна быть возможность помимо требований к услугам выставлять и требования к исполнителям (а не «прятать» их в текстах ТЗ различными ухищрениями), — говорится в заключении СОДИТ. — Но одновременно с целью снижения коррупционности необходим и более жесткий контроль за подрядчиком, расходованием им контрактных средств».
Хотя с другой стороны — во всем обвинять закон №94‑ФЗ никак нельзя. Ведь есть немало примеров неплохих проектов в государственных органах. И потом, даже если закон будет близок к идеалу — воровство и коррупция в госорганах все равно останутся. По крайней мере, об этом свидетельствует мировой опыт. Наконец, последний аспект — реальные результаты. Эксперты из СОДИТ оценивали лишь конкурсную документацию, не более того. Многие аспекты, которые могли бы пролить свет на то, что реально происходит на проекте, не исследовались экспертами. Не проводилась оценка уровня документирования, соответствия методикам вендора и/или российским ГОСТам. За бортом также остались вопросы качества выполнения проекта и соответствия результатов работ конкурсным требованиям и ТЗ. И наконец, устраивает ли качество выполнения работ заказчика и независимых экспертов? А это, согласитесь, все‑таки самое главное.
В обсуждении на сайте Сnews Андрей Ивашенников написал: «Качество проекта не вызвало нареканий со стороны приезжавших зарубежных специалистов, внедряющих ERP-системы в мировой медицине десяток лет. Правда, в рамках визита они посмотрели реально действующий функционал продуктивной системы, а не вытащенную из Интернета документацию открытого конкурса». Если это действительно правда, в чем, к сожалению, мы не имеем возможности убедиться, тогда, конечно обвинения в воровстве должны быть сняты, а за исполнителей и заказчиков проекта можно только порадоваться. Однако разве это отменяет претензии к конкурсной документации и осмысленности ее заполнения?
Более того, даже если проект развивается нормально, остается ряд вопросов. Например, оправданность столь дорогого проекта. Ведь если проект длится несколько лет, то очевидно, что 220 млн дело не ограничивается. Или выбор платформы и разумность рисков, связанных с российской доработкой отраслевого решения для медицины. И насколько это решение тиражируемое (это бы оправдало хотя бы часть затрат), и кто сможет себе его позволить? И наконец, все тот же вопрос — обоснованность изначально закладываемого в проект соотношения между стоимостями лицензий и работ. Если не о воровстве, то как минимум о неэффективном расходовании денежных средств в департаменте здравоохранения Тюменской области эти вопросы говорят однозначно.
Об экспертизе экспертов СОДИТ
Если посмотреть на все происходящее с точки зрения улучшения результатов конкурсных процедур и даже ИТ-проектов в целом, то можно заметить, что экспертиза со стороны реально независимого сообщества ИТ-директоров — СОДИТ — способна существенно помочь. Это тот инструмент, который можно использовать, не боясь предвзятости или непрофессионализма.
«Такие экспертизы должны проводиться до подведения результатов конкурса, а возможно, и до объявления самого конкурса, — считает Борис Славин. — И я призываю ИТ-директоров использовать экспертизу экспертов СОДИТ. Возможно, даже неофициально — приглашайте к себе коллег из СОДИТ, показывайте им документы или работающие прототипы систем. Если вы ведете проект, пригласите специалистов из ИТ-директоров и сделайте из них экспертный совет. Они честно укажут на какие‑то проблемы и недоработки, и это не будет носить обязательный для вас характер. Это способ передачи опыта друг другу. Поэтому, мне кажется, экспертизы нужны сообществу».
